Entre balotajes y coaliciones
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO: La semana pasada se puso fin a cuatro años y medio de gobierno de coalición. Los problemas que quedaron al desnudo y marcaron el fin de la coalición pueden interpretarse como un diagnóstico de aquellos problemas que supone constituir y mantener una coalición de gobierno en un sistema político que tiene las peculiaridades del uruguayo. Pero además de experimentarse un nuevo tipo de coalición de gobierno, se estrena ahora el sistema de balotaje, al que muchos analistas ven como un sistema que promueve las coaliciones de gobierno antes de que sea elegido el Presidente de la República.

Este tema quedaba apuntado en el comentario que hacía el martes el politólogo Oscar A. Bottinelli, y lo elegimos para el análisis de hoy que, de alguna manera, profundiza en aspectos apenas mencionados en esa oportunidad

Para comenzar, hablemos de balotaje.

OAB - Hablemos de los tipos de balotaje, no desde el punto de vista del sistema electoral sino desde el punto de vista político, de las formas de presentarse los partidos al balotaje, y digamos en principio que hay tres formas. Uruguay tiene cuatro partidos, dos de los cuales van al balotaje.

Una forma es la competencia abierta: un partido salió tercero, otro salió cuarto, quedaron fuera de la segunda vuelta, no se pronuncian sobre el balotaje, no hacen ningún tipo de manifestación a favor o en contra de nadie, y los dos que quedan van a la "pesca libre" de votos en ese gran espacio de captura que son, en principio, los electores de esos partidos que quedaron fuera, además de las personas que siempre votan a uno de los dos primeros pero quedan con dudas y pueden reposicionarse entre octubre y noviembre.

Una segunda forma es la opuesta: la competencia entre bloques: de los cuatro partidos, dos forman un bloque, una coalición electoral, y los dos restantes forman otro bloque, y compiten bloque contra bloque. Esto es lo habitual en las elecciones presidenciales de Francia: se forman por lo menos dos grandes bloques, más alguna tercera fuerza, y quedan fuera de la competencia algunos partidos chicos. Habiendo cuatro partidos, matemáticamente hay dos posibilidades de formar bloques: dos partidos contra dos o tres partidos contra uno.

Y la tercera posibilidad es que uno de los que va al balotaje logre formar un bloque con alguno de los que quedó tercero o cuarto, el otro que pasa a la segunda vaya solo, y haya un tercero que se mantiene al margen, que no se pronuncia. Se combinaría un juego de bloques (dos contra uno) con un juego de competencia abierta.

Esas son las tres posibilidades que se presentan en nuestra realidad. Hoy por hoy, esta última parece la que más probablemente ocurra entre octubre y noviembre.

EC - ¿Cuáles serían los actores; cómo se distribuirían los papeles?

OAB - Uno ve que hay ciertas posibilidades de entendimiento entre el Partido Colorado y el Partido Nacional. Ha sido explícitamente manifestado, sobre todo por todo el Partido Colorado pero además por el Herrerismo, el sector que ahora es mayoritario en el Partido Nacional. El Nuevo Espacio viene con una línea de equidistancia, de acuerdo difícil con unos u otros, marcando un perfil en el medio de lo que pueden ser bloques o polos de la realidad política uruguaya.

Si esto se da así (digo que me parece lo más probable, no que vaya a ocurrir necesariamente), tendríamos una competencia de un bloque contra un partido que sale a la pesca abierta. ¿Cómo juega? Tratando de neutralizar al electorado de neutralizar al electorado de ese tercer partido que adhiere a un bloque sin tener un candidato propio. Porque este tipo de acuerdo tiene un peligro importante: el tercero o cuarto que va a formar un bloque está arriesgando mucho que su electorado no esté totalmente de acuerdo con las decisiones de la dirigencia, y por lo tanto sean bloques a nivel de dirigencias políticos pero que no tengan el correlato del electorado. Lo cual, a un partido que salga tercero o cuarto y haga un acuerdo de esta naturaleza, al no haber entrado al balotaje (que en definitiva es una limitación o una derrota), se le sumaría otro revés: que en esa segunda instancia su electorado no lo acompañe, lo desobedezca como suele decirse.

Lo otro a tener en cuenta es que hay dos posibilidades de acuerdos para el balotaje. Dijimos que se puede formar bloques (dos contra dos, tres contra uno, etcétera), pero estos bloques significan acuerdos. Y estos acuerdos se pueden hacer de dos maneras:

Uno sería, más que formar un bloque, formar un polo de votación en cuanto uno de los partidos toma resoluciones unilaterales de apoyatura, o concluye que con determinado partido o determinado candidato tiene mayores proximidades programáticas o ideológicas, o hasta de estilo. Pero no hay un pacto explícito, no hay una coalición: "Lo votamos porque entre este y el otro, es el que está más cerca".

Lo otro son las coaliciones de gobierno: el bloque, el acuerdo, el pacto que va más allá de decir "Los de este partido votan a este otro".

EC - Recapitulando: una posibilidad es la de acuerdos unilaterales, y otra la de la coalición. ¿Cuáles son sus características?

OAB - Ingresamos entonces a cuáles son los requisitos para una coalición electoral con la finalidad de constituir una coalición de gobierno.

En Uruguay hay dos barreras que importan mucho. Una posibilidad es lograr lo que generalmente llamamos coalición de gobierno: una apoyatura que dé al gobierno la mayoría absoluta en ambas Cámaras para impulsar con tranquilidad una determinada política, con respaldo a los ministros y con la sanción de la mayoría de las leyes, en especial la aprobación del presupuesto y la rendición de cuentas.

En Uruguay también es necesario contar con una mayoría de los dos tercios de las Cámaras para tener gobernabilidad, lo que a veces llamamos coaliciones de políticas Estado. Estos dos tercios son necesarios para algún tipo de designaciones como son la Suprema Corte de Justicia, la Corte Electoral, los Tribunales de Cuentas y de lo Contencioso Administrativo, pero también para aprobar algún tipo de leyes. En Uruguay no se puede cambiar el número de ministerios, no se puede modificar la Carta Orgánica de los entes autónomos, algunas disposiciones de la reforma de la seguridad social requirieron dos tercios de votos en ambas Cámaras…

De modo que son dos tipos de entendimiento que tiene un gobierno: la coalición de gobierno y lo que podríamos llamar la coalición de gobernabilidad, que le permitiría llevar adelante políticas de Estado: la reforma constitucional que se hizo por ley constitucional requirió dos tercios de votos de cada Cámara. En Uruguay gobernó una coalición de gobierno del Partido Colorado y el Partido Nacional, y una coalición de Estado en la que se sumó el Nuevo Espacio, en estas instancias.

¿Cuáles son los elementos clave para definir a la coalición de gobierno? Apuntemos tres:

Primero, una coalición de gobierno debe definir objetivos básicos para el quinquenio. Esta coalición los definió en las conversaciones Sanguinetti - Volonté, en el acuerdo escrito entre Sanguinetti y Lacalle (o entre el Partido Colorado y el Herrerismo): objetivos que tenían que ver con una serie de reformas como seguridad social, educación, salud pública, reforma del Estado, mantenimiento y profundización de una política macroeconómica caracterizada por la búsqueda de la estabilidad fiscal, de la estabilidad monetaria y de la apertura de la economía.

Segundo elemento, definir los grandes instrumentos gubernativos y legislativos. ¿Por qué los diferencio? En general son muy importantes los legislativos, y siempre se ve que el primero o los dos primeros años son los de gran producción de las leyes fundamentales de una política de gobierno. En general, las grandes reformas o los grandes instrumentos se aprueban en los dos primeros años. Pero los demás instrumentos (por ejemplo, la política monetaria y fiscal, sobre todo la fiscal) son producto, en parte, de las leyes fiscales; pero en parte de las decisiones casi cotidianas que va adoptando el Poder Ejecutivo. La política monetaria es producto de lo que hace el Banco Central, lo que hace el Banco República, de los distintos movimientos que va haciendo el Ministerio de Economía o la Oficina de Planeamiento. Es decir que la conducción de la política económica escapa a lo legislativo, y tiene mucho de decisiones diarias en el ámbito de la administración.

En tercer lugar, acordar los espacios de gobernabilidad del Estado, de políticas de Estado. Una coalición de gobierno no sólo acuerda entre sí, define objetivos e instrumentos, sino que define con quién, para qué objetivos, con qué metas, hacer los acuerdos en aquello que requiera los dos tercios.

EC - A partir de esta descripción de los puntos clave para definir una coalición de gobierno, ¿qué queda por definir?

OAB - Alguien va a decir: "¿Cómo? ¿Así que lo único que se discute son objetivos, leyes…?". Es que, una vez discutidos esos objetivos e instrumentos, viene el tema de qué personas van a ocupar esas responsabilidades. Esto a lo que muchas veces se llama, despectivamente, repartos. Pero el reparto, que a veces se lo maneja despectivamente, es esencial. Porque si a uno le dicen: "Esta va a ser una coalición de gobierno pero los 12 ministros son colorados", o le dicen "seis ministros son colorados y seis blancos", la lectura de la coalición es totalmente distinta. No es sólo un reparto de cargos sino qué responsabilidades tiene cada partido. Si uno lee que el partido que no tiene la Presidencia de la República va a llevar los ministerios de Turismo, Vivienda, Educación y Salud, no es lo mismo que si el partido del presidente lleva Economía y el otro lleva Industria y Ganadería; o que el partido del presidente lleva Relaciones Exteriores y el partido coaligado Interior. En los últimos casos se trata de un cogobierno: en las áreas más fuertes están corresponsabilizados por igual. Y sobre todo si dicen que uno lleva la presidencia del Banco Central y el otro la del Banco República.

Es decir que la distribución de cargos puede hacerse de manera y por malas razones, y con gente incompetente, exclusivamente por su caudal electoral. También puede hacerse con gente muy competente: a qué gente se lleva, por qué Juan y no Pedro, es un tema. Otro tema es la distribución de los cargos entre los partidos, porque esto es lo que les da la responsabilidad, y da la imagen de cuánto compromiso hay de uno y de otro, cuán monopartidista, bi o tripartidista puede ser un gobierno. Para eso es clave la cantidad de ministerios y cuáles son.

Entonces, importa ver cómo se integra el equipo económico, qué partido y qué sector tienen Economía, Planeamiento, presidencia del Banco Central, presidencia del Banco República, y como anexo qué partido tiene Industria y qué partido tiene Ganadería. Segundo, cuántas presidencias de entes autónomos, y de cuáles, corresponden al partido del presidente y a sus socios. En este gobierno, sólo la presidencia de un servicio descentralizado, de una empresa del Estado (que es OSE), corresponde al Partido Nacional. Todas las demás han sido ejercidas por el Partido Colorado. Tercero: cuántas carteras ministeriales y cuáles a cada uno de los partidos de la coalición. En esta última, que se ha entendido como "una coalición fuerte", "casi a la europea", el partido del presidente, con casi exactamente el mismo número de votos y legisladores que el partido coaligado, tuvo ocho ministros contra cuatro. Lo cual muestra que no fue una coalición de dos partidos con igualdad de responsabilidades y con igualdad de peso en la ejecución del gobierno, aunque la imagen que se transmitió fue de un cogobierno con el presidente del Partido Nacional como un co-presidente. Pero sabemos que, en la instrumentación real, un presidente, un director de empresa, un presidente de un club de fútbol, lo que sea, si a su vez no tiene gente que le responda a él, que haga la "cosita" concreta, pierde poder; porque el poder no está sólo en dar la orden, las directivas, sino en quiénes son los que las aplican.

Observamos entonces que, de las respuestas a estas preguntas, a estos ítems que venimos mencionando, va a surgir qué tipo de gobierno hubo: si fue un verdadero cogobierno (que, como acabamos de decirlo, esta coalición no llegó a serlo: fue la coalición más fuerte en la historia del país, o la segunda más fuerte después del gobierno de Amézaga, como hemos mencionado antes, pero no llegó a ser un cogobierno); si es una coalición fuerte con la centralidad del gobierno en el partido del Presidente (y así definiríamos a esta que terminó); o una tercer opción: si es una coalición débil, algo más que gobernabilidad, algo parecido a la posición del Partido Colorado durante el gobierno de Lacalle, quizá con un poquito más de compromiso; o en cuarto lugar, si tenemos la gobernabilidad más clásica, la que ocurrió sin duda en el primer gobierno de Sanguinetti.

Estas cuatro cosas no son planteos teóricos: van a marcar el compromiso del tercero y cuarto partidos, si llegan a hacer un acuerdo con el primero o segundo, entre la primera vuelta del 31 de octubre y yo diría que no más allá del 10 de noviembre. Es decir, lo que va a definir el balotaje.

En conclusión, a partir del 31 de octubre no sólo tendremos una segunda instancia electoral, no sólo vamos a tener dos candidatos, dos fórmulas presidenciales y dos partidos compitiendo por el apoyo ciudadano para obtener la Presidencia de la República, sino que se van a presentar tratando de conformar bloques, lográndolo o no, pero esos bloques pueden tener muchas formas como las que acabamos de ver. Y esas formas van a surgir de acuerdo a todo esto que se diseñe: objetivos, instrumentos, distribución de las responsabilidades en el gobierno, si se explicita qué área y qué compromisos asumirá cada uno (porque no es lo mismo para un tercer partido pedirle a su electorado "Voten a Fulano porque vamos a cogobernar igual que él y vamos a tener igual responsabilidad y hombres nuestros en la conducción de la política económica", que pedirle "Vótenlo porque vamos a estar en el área de Educación, Salud y Turismo". Porque la gente está oyendo en definitiva que la política económica va a ser del partido del presidente. Son dos señales que da ese tercer partido a su gente, y esta es la íntima relación entre el tema de las formas y la profundidad de las coaliciones, y un tema puramente electoral como es el balotaje.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 26 - 1999