El fin de la coalición y el futuro de un próximo gobierno de coalición
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
La semana pasada se produjo un hecho que marca un giro importante en el relacionamiento entre el Partido Nacional y el Partido Colorado. A partir de una moción de la bancada nacionalista, la Cámara de Representantes votó una declaración que supone una virtual censura al ministro de Economía. Previamente se había conocido la renuncia de Ignacio Zorrilla al Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, cargo que ocupaba en representación del Partido Nacional y específicamente del sector Propuesta Nacional. A partir de estos hechos, el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum, nos propone como tema de su análisis político para hoy "El fin de la coalición y el futuro de un próximo gobierno de coalición".

OSCAR A. BOTTINELLI:
La quincena registró una sucesión de hechos, en que coincide lo programado con lo no programado. Lo programado es lo que va ocurrir en definitiva pasado mañana, jueves: el retiro del gabinete del ministro político más importante hoy del partido asociado en el gobierno, Juan Chiruchi, quien fuera candidato a vicepresidente de la República en la fórmula del lacallismo en 1994, y que deja el cargo para dedicarse al trabajo político como candidato al Senado pero a su vez como candidato a intendente de San José.

EC - Eso es lo que estaba previsto.

OAB - Eso era lo previsto. Lo imprevisto es lo que vino por el otro lado: los hechos desencadenados en un giro creciente de la protesta de las entidades agropecuarias, que llevaron a un protagonismo del Partido Nacional que rápidamente tomó el tema, le dio estado parlamentario (que no surgió por iniciativa del oficialismo del Partido Nacional sino de un ex precandidato presidencial, que responde a un sector de menor porte en el Partido Nacional, como es el diputado Alem García). Hechos que se venían generando externamente a la conducción política del Partido llevaron a que Lacalle y el oficialismo del partido tomen el tema, y generen un hecho político de esta magnitud.

¿Cuál es esa magnitud? Sin extendernos demasiado: hace poco más de un siglo, sin que entonces lo previera la Constitución, Uruguay inició las interpelaciones, técnicamente denominadas "llamado a sala". En su momento generaron una gran polémica jurídica (el primer libro de derecho político del primer Justino Jiménez de Aréchaga trata este tema): de alguna manera es una importación de costumbres políticas parlamentarias francesas, y llevó a que, terminado un llamado a sala, la Cámara acostumbrara emitir una declaración que básicamente consistía en si eran satisfactorias o no las explicaciones del ministro.

Desde ahí hasta mayo de 1963, creo, el ministro objeto de una declaración de insatisfacción renunciaba. En abril o mayo de 1963 (estoy mencionándolo de memoria) Salvador Ferrer Serra, ministro de Hacienda, y Wilson Ferreira Aldunate, ministro de Ganadería, no renuncian ante una declaración de insatisfacción del Senado. La costumbre continúa, hasta que en 1969, ante la posibilidad de que se declarara insatisfactorias las explicaciones del ministro Jorge Peirano Facio, el presidente Jorge Pacheco Areco hace jugar por primera vez los mecanismos de la sección VIII de los artículos 147 y 148, diciendo: "¿Quieren censura? Sigan los mecanismos constitucionales que pueden terminar en la disolución del Parlamento y el llamado a nuevas elecciones".

A pesar de eso, el mecanismo siguió jugando hasta que, restaurado el sistema institucional en 1985, y desaprobadas las explicaciones del ministro del Interior, Carlos Manini Ríos, éste no renuncia, el gobierno del presidente Sanguinetti lo sostiene, y prácticamente cambió la naturaleza de la interpelación: desde entonces nunca más un ministro renunció porque una de las Cámaras declarara insatisfactoria su gestión. Lo cual es perfectamente constitucional, pero supuso un cambio muy fuerte en las reglas de juego político.

Lo curioso de esto es que la declaración de la Cámara de Representantes, la virtual censura al ministro, la hace un socio del gobierno que, en el momento en que vota esa declaración, mantiene en el gabinete a varios ministros, algunos de los cuales son parte de la ejecución de la política económica. Por ejemplo, el propio ministro de Ganadería (y de ahí viene el conflicto en el Partido Nacional) y la ministra de Trabajo. Ganadería, Trabajo y también Industria (este último más acotado desde el punto de vista de los ruidos que puede generar su gestión) son carteras que atienden áreas específicas de una política económica. No puede haber disonancia entre esos ministros y el de Economía, ya que son puntas de un mismo eje. Esto plantea una serie de juegos curiosos.

Lo otro que vemos es cómo ha ido cambiando la geografía del gabinete. Este período se inició con cuatro ministros nacionalistas, dos de los cuales fueron los candidatos a vicepresidentes de las dos fórmulas que, sumadas, supusieron más del 90% del Partido Nacional: Alvaro Ramos y Juan Chiruchi. Y un tercer ministro, el de Defensa Nacional, Iturria, era el segundo en la lista al Senado más votada de la opción mayoritaria del Partido Nacional. Desde ese punto de vista, la presencia del Partido Nacional era bastante similar a cuando un partido político europeo se compromete en una coalición. Y marca una diferencia muy fuerte con los anteriores esquemas de "gobernabilidad" y con lo que queda en el gabinete a partir de este jueves.

Porque, producido el retiro de Chiruchi y sustituido por la contadora Beatriz Martínez, tenemos que el gabinete queda con dos personas que tienen actividad política pero no peso político fuerte. No son candidatos de primera línea: Juan Luis Storace, subsecretario del Interior durante el gobierno de Lacalle (hombre del sector más íntimo de consulta de Alberto Volonté) y Beatriz Martínez, también una persona del sector más íntimo de Chiruchi, hombre de peso en el Herrerismo, pero estamos hablando de dirigentes que no son líderes, que no son caudillos, sino que se mueven en un plano entre técnico-político y político-técnico. Y Ana Lía Piñeyrúa, si bien es una figura de típico cuño político, hoy no tiene un papel de primera magnitud, no será candidata al Senado sino a la Cámara de Diputados (es más que lo técnico-político pero menos que el porte de líderes políticos comprometidos). En ese sentido hay un cambio no menor en lo que podemos llamar el giro de la representatividad del Partido Nacional en la coalición.

Como un apunte quizás anecdótico, el jueves se produce otro hecho que podría dar lugar a todo un comentario: es la primera vez en toda la historia del Uruguay en que en un gobierno nacional se van a sentar, como secretarias de Estado, dos mujeres: Ana Lía Piñeyrúa y Beatriz Martínez. Nunca había ocurrido en un gobierno constitucional (sí ocurrió durante el gobierno de facto), y Beatriz Martínez pasa a ser, después de Alba Roballo, de Adela Reta y de Ana Lía Piñeyrúa, la cuarta mujer que ejerce constitucionalmente una cartera ministerial en el país.

EC - Veamos ahora lo que ha sido el centro de este episodio político de estos días: el tema agropecuario.

OAB - El tema de fondo conceptual, frente a otro tema de fondo que es el sistema de relacionamiento político. Sobre el tema agropecuario, digamos en primer lugar que es tradicionalmente predilecto del Partido Nacional. En los dos primeros gobiernos blancos de este siglo (de 1959 a 1967) los ministros de Ganadería fueron hombres de fuerte impronta política. Dos curiosidades: Carlos V. Puig era titular como ministro de Ganadería y simultáneamente ejerció en forma interina el Ministerio del Interior, lo cual está marcando el formidable peso del ministro de Ganadería: su segunda cartera era Interior, la más fuerte que tiene un gobierno junto con la de Economía. La segunda: Wilson Ferreira Aldunate, a quien se llamó muchas veces "virtual primer ministro" era ministro de Ganadería; e incluso otra de las cosas insólitas que ocurrieron: la aplicación de las medidas prontas de seguridad siempre quedan en manos del ministro del Interior y/o el de Defensa, pero en ese gobierno estuvieron en manos de los ministros del Interior, de Defensa y de Ganadería. Lo que tenía que ver no era la ganadería, sino el peso político de Wilson Ferreira.

Esto marca un poco la relación del Partido Nacional con el agro. Quizá pudo entenderse que esta relación empezó a tener algunos cortocircuitos en los últimos tiempos. Por lo pronto, el Partido Nacional no aparecía como un portavoz corporativo de los intereses agropecuarios. Podía haber mayor sintonía que con otros partidos, podía haber muchos hombres nacionalistas en la conducción de las gremiales agropecuarias (los hay, de distintas fracciones del nacionalismo), pero parecía darse una mayor asintonía. Incluso sigue dándose, porque una de las cosas importantes que está ocurriendo es que el discurso agropecuario de algunos de sus protagonistas tiene muchos tonos corporativistas anti-sistema político.

Pero vemos que este juego de cercanías y distancias buscó de alguna manera un acercamiento en el anterior recambio de gabinete, cuando una figura del peso de Alvaro Ramos abandona el ministerio, en gran medida por razones personales, y hay un enroque: el Partido Nacional deja la cartera de Relaciones Exteriores y toma la de Ganadería, que pasa a ser ocupada por un hombre de un peso casi similar al de Ramos, el número dos de Propuesta Nacional, hoy en el Herrerismo, que es Sergio Chiesa, líder político de Tacuarembó. Por lo tanto, aparece el Partido Nacional con una figura no menor en el gabinete, tomando el ministerio de Ganadería. Y este cambio tampoco es menor para lo que desemboca la semana pasada, porque ahí empieza una concepción del Ministerio de Ganadería con una visión diferente, o autónoma, respecto a la del Ministerio de Economía.

EC - Recordemos que, antes de Chiesa, el ministro había sido el colorado Enrique Gasparri.

OAB - Gasparri, del Foro Batllista, y además un hombre muy vinculado al agro (toda su familia lo está), pero muy en sintonía con la conducción económica y en particular con la política aplicada por el ministro de Economía y Ariel Davrieux en Planeamiento y Presupuesto. Es decir que es un cambio con muchos tintes políticos. Incluso recordemos que el cambio de Gasparri provocó pronunciamientos de algunas gremiales agropecuarias que lamentaron el alejamiento, porque en ese momento las directivas de esas gremiales tenían una fuerte sintonía con la conducción política de Gasparri.

Pero desde el punto de vista del relacionamiento del gabinete no es menor el hecho de que Chiesa comienza a impulsar ideas, líneas no del todo en sintonía con el ministro de Economía. Puede sostenerse que las fricciones en el seno del gabinete entre el Partido Nacional y el Partido de Gobierno tienen un punto de partida importante en las fricciones Chiesa-Mosca, que no son personales sino pequeñas diferencias iniciales de diagnóstico que se van acrecentando, y diferencias fuertes en las medidas.

El recambio de Chiesa se hace también por una figura del Partido Nacional pero no de porte político, como Ignacio Zorrilla. Hombre muy vinculado al Ministerio de Ganadería, que actuó muchos años en su seno, muy respetado como técnico, aquí sufre quizá el juego de ser un técnico consustanciado con la política económica, bastante consustanciado con la visión del ministro de Economía, y muy presionado desde tiendas del Partido Nacional para continuar la línea Chiesa en un tiempo político distinto. De alguna manera, Chiesa abandona el Ministerio poco antes de que estalle esta protesta del agro que quizá tiene como antecedente el cambio de la directiva de la Federación Rural, donde toma la conducción el actual grupo mayoritario que tiene una línea dura, de enfrentamiento al gobierno y al sistema político.

Este es un ángulo del enfrentamiento: no estamos analizando el tema del agro en particular sino el de los juegos políticos y de poder en relación a esta situación. Lo otro es observar que el Partido Nacional ha ido perdiendo peso electoral en Montevideo, aparte de que históricamente ganó una sola vez, y en tres de las últimas cuatro elecciones salió tercero. Salió muy rezagado en las "primarias" de abril y hoy aparece muy rezagado en las encuestas, y es demasiado grande proporción de la distribución del voto entre Montevideo y el interior. Incluso se ha producido un fenómeno: el Encuentro Progresista tiene una proporción de voto en el interior en relación a Montevideo mayor al que tiene el Partido Nacional a la inversa (siendo dos partidos desequilibrados regionalmente -el Encuentro Progresista más metropolitano y el Partido Nacional más afincado en el interior- el Partido Nacional se ha desequilibrado en los mayores términos que recoge la historia moderna). Esto ha hecho que el Partido Nacional aparezca mucho más sensible a retomar el liderazgo de las demandas del interior, a riesgo de que eso lo pueda "desmetropolizar" un poco más. Pero esto también explica el protagonismo que tomó el Partido Nacional, además de los tiempos electorales.

EC - Veamos ahora ese tercer enfoque sobre el fin de la coalición. Porque ¿terminó la coalición?

OAB - Acá hay un problema terminológico, y vamos a liberar a los oyentes de sufrir todas las disquisiciones politológicas sobre el caso. Pero los términos sirven para definir, y pongámonos de acuerdo sobre las definiciones sin hacer juegos de palabras. No hay duda de que esto que tuvo el gobierno se terminó. Creemos que la palabra más exacta para definirlo es coalición, o coalición fuerte, o -como se usó en este país- coalición a la europea. Que es muy distinto de lo que pasó en los dos gobiernos anteriores. Primero, porque en los dos gobiernos anteriores, el segundo partido se consideraba a sí mismo como la oposición: era la oposición que le daba "gobernabilidad" al otro partido. Segundo, porque en la primera administración Sanguinetti el Partido Nacional tuvo primero al ministro de Relaciones Exteriores y al de Salud Pública, con figuras absolutamente ajenas a la competencia política como Enrique Iglesias y Raúl Ugarte (luego sustituye a Iglesias e ingresa Jorge Presno en Industria).

El gobierno Lacalle comienza ya no con dos sino con cuatro ministros colorados, la misma representación numérica que ahora, pero con dos figuras del pachequismo (una política, Montes de Oca), otra más empresario-política como Villar; una de porte político como Lago, otra de porte más técnico como Solari, pero ninguno de ellos había sido candidato en los primeros lugares en la Unión Colorada y Batllista, en la Lista 15 ni en el Foro. Y además las carteras (salvo la de Industria, que se puede decir que es del equipo económico, pero es quizá la más autónoma de las ligadas a la política económica, la que tiene menos peso en Uruguay y este es todo un tema a discutir, toda una definición: por qué Industria tiene menos peso político que Trabajo y que Ganadería) no tenían peso en la definición de la política económica: Vivienda, Turismo, Salud Pública... La oposición tuvo Relaciones Exteriores, pero con la idea de que allí había una política de Estado, no de gobierno. En definitiva, cualquier persona vinculada a un partido que no esté en una posición "arrangée" puede perfectamente ocupar esa cartera.

Y en este gobierno, ya lo dijimos: dos candidatos a vicepresidente, una de las primeras figuras al Senado, y en el Ministerio de Trabajo una figura como la de Ana Lía Piñeyrúa que en ese momento era la segunda figura del Movimiento Nacional de Rocha. Es decir que cada grupo había puesto pesos pesados en el gabinete. Esto ya era un cambio sustancial. La segunda diferencia es que ya no era una simple coalición diciendo "dejamos al gobierno que haga su política", sino que se marcaba un compromiso. Acá hay dos actitudes diferentes: la de Volonté que era más gestual pero profundamente significativa: durante los tres primeros años actuó como un co-presidente (algunos hablaban del "primer ministro"): dialogaba largas horas con el presidente por lo menos una vez por semana, en una reunión de socios en el gobierno. Y Lacalle firmó un documento de acuerdo: "la coalición es esto: estos objetivos, estos instrumentos, estos compromisos". Mucho más allá de aquello de Wilson, "le vamos a votar al gobierno todo aquello con lo que estemos de acuerdo, y todo en lo que estemos en desacuerdo y que, con ser importante no traicione nuestros principios". Eso fue "la gobernabilidad", colaboración; y esto es decir "estamos embarcados en un mismo proyecto". Tanto es así que las críticas al gobierno que efectuó el otro día Ignacio de Posadas -vocero calificado del Herrerismo- fueron precisamente por lo que entiende incumplimientos de lo acordado por los ritmos, la "lentitud" en la aplicación de las medidas y los instrumentos. No es una oposición que reprocha al gobierno su política, sino que es un socio que le dice a otro: "en esta sociedad usted hizo algunas cosas, pero no fue un buen administrador de la sociedad". De alguna manera, el mensaje del Herrerismo fue el de un socio que no está conforme con el administrador de la sociedad, y que pone fin al acuerdo.

Ahora bien: entre Volonté y Lacalle hubo otras diferencias. La más fuerte, quizá, es que Lacalle nunca lo vivió como un compromiso de co-gobierno, con la claridad con que lo manejó Volonté (y sin duda que puede haber sido uno de los costos políticos que sufrió este último). Lacalle lo vio más en un juego de oposición co-gobernante, de oposición coaligada: más que gobernabilidad, pero menos que la coalición a la europea. Y ese juego lo deja claro en dos cosas: Lacalle siempre sostuvo que la coalición debía finalizar antes de las elecciones; que no se podía llegar a las elecciones confrontando partidos que estaban como socios en el gobierno. Volonté siempre sostuvo que la coalición duraba hasta el día mismo de entregar la banda presidencial. El triunfo de Lacalle en las primarias de abril determina el triunfo de esa postura dentro del Partido Nacional, y por lo tanto uno diría que esto estaba anunciado. Y estaba anunciado por algunos elementos que queremos dejar marcados para lo que va a merecer un apunte sobre el futuro gobierno de coalición.

Lo primero es el tiempo electoral. En los gobiernos parlamentarios, el propio sistema permite que las coaliciones sigan y se presenten unidas en las elecciones. Nuestro sistema de confrontación presidencial lleva a que, en la instancia de octubre, los partidos estén enfrentados, no sean socios. Pueden serlo hasta el día antes y, cuando uno de los dos quede eliminado (si es que el balotaje es entre uno de ellos y un tercero) rehacer la sociedad al otro día. Pero el 31 de octubre van enfrentados. Esto crea dificultades para que una coalición llegue hasta el mismo día de la elección.

EC - Dificultades, dices, derivadas del sistema presidencial de gobierno.

OAB - Claro: derivadas del sistema presidencial y del sistema electoral uruguayo. Porque si tuviéramos un sistema electoral en que la Presidencia se eligiera por separado del Parlamento, como en otros países, y la Presidencia puede ser despartidizada, la coalición podría elegir a un único candidato (sería complicado en la realidad política actual del Uruguay, pero en teoría no forzaría tanto como lo hace este sistema). Es decir que hay un sistema que hace prever que dentro de cinco años, partiendo de una coalición exitosa, el camino no será muy diferente a este.

Otro aspecto es la distribución de carteras dentro de la coalición. Son dos socios, ¿pero en pie de igualdad o hay uno que es "más socio que el otro"? Más allá de la relación Sanguinetti-Volonté, hay un dato: el Partido Colorado tuvo la misma cantidad de votos y casi la misma cantidad de legisladores que el Partido Nacional, pero los colorados tuvieron ocho ministros y los blancos tuvieron cuatro. Fue una sociedad medio despareja en cuanto al capital que aportaba cada socio. En términos uruguayos se diría: "Ah, es que es el partido del presidente". Bueno: entonces, no hablemos de coalición tan a la europea, porque en Europa tendrían la misma cantidad de carteras.

Y más allá de que el Partido Nacional tuvo en este gobierno un compromiso que no tuvo un partido asociado en ningún otro, también quedó claro que para decidir la política económica el presidente no discutía con su socio cada paso, cada medida, como si fuera realmente un co-gobierno. Más bien, había un aval al marco general de la política, dentro de la cual el ministro de Economía, el director de Planeamiento, el presidente del Banco Central y el presidente del Banco República timoneaban los instrumentos concretos: cuatro cargos en manos del mismo partido. No había un co-gobierno de la política económica con una distribución de cargos entre los partidos y sectores asociados.

Pienso que lo que le fue complicando al Partido Nacional fue, primero, tener una ministra de Trabajo de un partido distinto pero en la relación con el movimiento sindical y en los problemas laborales aparecía como la cara visible de la política económica, y después un ministro de Ganadería.

La designación de Brezzo viene a solucionar precisamente esto: una figura que sintoniza al 100% con el ministro de Economía, y a su vez es mano derecha directa, sin ninguna intermediación, del presidente de la República. En un momento delicado de la situación del agro, cuando se requiere de un operador político en el Ministerio de Ganadería, se pone a un ministro del mayor peso político que tenía el presidente en ese momento (un hombre que casi fue ministro del Interior en el recambio de Hierro). Un hombre ajeno al agro, que no tiene vocación por ese tema, y por lo tanto su designación es una señal inequívocamente política para hoy, pero yo diría que para el futuro: diría que el ministro de Ganadería es alguien profundamente comprometido con todos los instrumentos de la política económica, y no sólo como un asociado al gobierno.

Es interesante la señal que da Lacalle en el momento de este enfrentamiento, de esta censura virtual al ministro de Economía, de querer jugar un equilibrio entre gobernabilidad y coalición: el período legislativo termina el 15 de setiembre, y el Directorio blanco lanza un paquete de leyes diciendo que la coalición termina en esa fecha, pero exhibiéndole al país una producción legislativa con toda una serie de proyectos pendientes. Quiere jugar un matiz, marcando una especie de degradé: hay un gobierno que es el Partido Colorado, hay una oposición que es el Encuentro Progresista, y hay un partido en el medio que co-gobernó, dio gobernabilidad, y ahora da soporte legislativo al país y no al gobierno. Lo cual quizás está ajustándose más al juego tripartito que el juego de bloques que había.

El problema es que en medio de todo esto viene el balotaje. Es otro tema que queda pendiente para el análisis, pero el balotaje puede ser una disputa de dos candidatos y dos partidos en el "área de pesca libre", donde los demás partidos desaparecieron de escena y quedan los electores sueltos, o puede ser un balotaje entre uno o dos bloques o coaliciones: no sólo el apoyo a un candidato para que gane el 28 de noviembre, sino como una coalición que se hace desde antes para después del 28 de noviembre. Todo esto hace que se complique, y mucho, el armado de una coalición que pretenda ser algo más que electoral a partir del 31 de octubre. Porque, sobre todo en 1999, han quedado expuestas las dificultades de armar coaliciones en este sistema político e institucional, y los límites que tiene

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 24 - 1999