Un plebicisto constitucional en octubre:
las candidaturas de los directores de entes autónomos
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO - El 31 de octubre no sólo se realizan elecciones nacionales, sino que se plebiscitan dos proyectos de reforma constitucional. Sobre uno de ellos, el que regula las candidaturas de los directores de entes autónomos, estará centrado el análisis político de hoy con el politólogo Oscar Bottinelli, director de Factum.

OSCAR A. BOTTINELLI - En Uruguay no hay convocatoria a elecciones nacionales en que no haya algo que tenga que ver con reformas constitucionales. Parece ser una tradición nacional. Y este 31 de octubre tenemos dos proyectos de reforma: uno sobre el Poder Judicial, y otro sobre los directores de entes autónomos.

El tema de los directores de entes autónomos y servicios descentralizados es bastante complicado. ¿Qué son los entes autónomos y servicios descentralizados? Aquellos organismos que, por su naturaleza, por su forma de ejecución, por los servicios que prestan, salen de la órbita directa del gobierno central, del Poder Ejecutivo; tienen directorios que cuentan con cierta autonomía o descentralización en la forma de ejecutar la gestión y administración. Son lo que muchas veces se llama empresas del Estado, además de los organismos educativos o previsionales (entes autónomos típicos: los bancos del Estado, UTE, Antel, el Codicen, Ancap, el Banco de Previsión Social, etcétera, y también la Universidad de la República pero la vamos a sacar del análisis porque tiene características muy peculiares, es un sistema de organización y un sistema presupuestal diferente). El sentido de la descentralización administrativa es que esto se maneje con criterios no del todo marcados directamente desde el poder central.

Ahora bien: en la naturaleza de la dirección de los entes autónomos, tanto en el Uruguay como en el mundo (porque organismos de esta naturaleza existen en Argentina, en Brasil -donde se llaman "entes autárquicos"- y también en Europa) existe una gran discusión de varias líneas conceptuales, desde considerar que son cargos técnicos a considerar que son políticos. Cargos políticos no quiere decir que para ocuparlos haya que haber sido antes candidato a algo, sino que su designación obedece normalmente a una pertenencia partidaria, a identificarse con un partido político, por ser consecuente con la lógica de considerar que la ejecución de la política en el Banco Central, en UTE o en Ancap tiene que ver con toda una concepción política del gobierno: que la decisión de si aumentar o no los combustibles, si mover o no el tipo de cambio, devaluar o no, que no son decisiones propiamente técnicas sino que corresponden a una política económica o social de un gobierno; que no es lo mismo la administración de Antel por parte de una empresa privada -que se va a mover con un criterio estricto de rentabilidad, que por parte del Estado, el que va a tener criterios políticos dentro de los cuales la rentabilidad puede ser uno, el criterio social puede ser otro, el de cómo incidir con las tarifas en los proyectos productivos puede ser otro…

La otra lógica es la técnica: sostener que las empresas del Estado, en la medida en que son autónomos, deben quedar fuera de las coyunturas de las políticas de gobierno, y tener administraciones casi como si fueran de carácter privado. El extremo de la lógica independiente incluso se ha llevado en algunos países a que los Bancos Centrales sean totalmente autónomos del gobierno, lo cual tampoco es neutro, también responde a una concepción de lo que debe ser la política monetaria. Consideran que debe responder a una línea conceptual que puede ser aplicada técnicamente, mientras para otros, las políticas monetarias son instrumentos de una política de gobierno y las decisiones entran en el conjunto de la macropolítica.

Estas son las dos grandes lógicas. En Uruguay se partió de la lógica política: son cargos políticos que corresponden a la ejecución de una política de gobierno, cada gobierno designa a los directores de los entes, y éstos cesan con el gobierno. En Uruguay se ha discutido dos temas: el primero es si los cargos deben corresponder estrictamente al partido de gobierno o a los grupos que lo respaldan, o si deben tener cierto consenso del sistema político habiendo cargos para que la minoría controle a la mayoría. El segundo tema de discusión fue que, cuando se vio que los entes autónomos podían ser muy importantes palancas de proyección política personal de los candidatos (y estamos hablando de una época en que los directores de entes autónomos competían más bien en las candidaturas departamentales: a la diputación o a los gobiernos departamentales) empezó a restringirse su actividad política.

EC - ¿Cómo se dio ese proceso?

OAB - La fundamentación política de estas primeras restricciones no era que se afectara la competencia entre partidos, sino sustancialmente porque afectaba la competencia dentro de los partidos, entre individuos. El primer tipo de restricción fue por dos caminos: restringir las candidaturas (los directores de entes autónomos no podían ser candidatos a diputados salvo que renunciaran con 10 meses de anticipación a la elección) y el segundo tipo fue en cuanto a la realización de actividades políticas. Fue una solución bastante infeliz del constituyente, que lo puso en el mismo artículo que limita la actividad de los funcionarios judiciales, los militares y cargos parecidos, y eso abrió una válvula que fue decir que no era actividad política concurrir a los órganos partidarios que trataran temas de gobierno o administración, ya que por ser cargos de designación política requerían un vínculo político.

Esto se hizo más explícito con la reforma de 1966, que prohibió autorizar el uso de su nombre: en definitiva se estaba buscando que no se lo usara como forma de captación electoral, por la vía de los clubes "Amigos de Fulano de Tal". Y esa reforma amplió las restricciones llevando de 10 meses a un año el período en que hay que renunciar para poder ser candidato, y no sólo a la Cámara de Representantes sino también al Senado.

Luego vino una restricción particular para los directores del Banco de Previsión Social. Recordemos que antes de 1966 había tres Cajas de Jubilaciones estatales, muy fuertes centros de clientelismo político, una catapulta muy grande para los cargos políticos. Cuando la Constitución crea el BPS le pone adicionalmente a sus directores la prohibición de ser candidatos hasta cinco años después del cese en el organismo, lo cual significa en la práctica una elección o más de una, porque generalmente cesan apenas se realiza la elección.

Ahora, a raíz de que en cierto modo los entes autónomos han pasado de categoría -ya no es el tema de que sus directores puedan ser candidatos al Parlamento, sino que las presidencias de algunos entes empezaron a ser catapulta para la elección presidencial-, y de alguna manera pueden incidir también en la competencia entre los propios partidos, surge este proyecto que pretende extender a todos los entes autónomos la limitación que rige para el BPS: si se aprueba esta reforma, los directores de entes no pueden ser candidatos a ningún cargo electivo hasta cinco años después de cesar en los mismos, pretendiendo que los entes no sean palancas o catapultas electorales.

El problema (que habrá que analizar con mucho detenimiento en un programa posterior) es que se avanza hacia esta lógica limitativa, de despartidización de los entes, en el mismo momento en que entra en aplicación una reforma constitucional, la de 1996, que fue en un sentido exactamente opuesto. Porque el artículo 175 de la nueva Constitución (*) pone a los directores de los entes autónomos en la misma bolsa que los ministros como los cargos políticos claves que hacen a la formación de una coalición de gobierno, a un programa de gobierno, y en caso de cambiar la coalición no sólo cambia el gabinete sino también los directores de los entes autónomos (una gran novedad en un país en que los directores de entes eran cargos inamovibles por todo ese período de gobierno). Este juego de lógicas contradictorias surge ahora entre una reforma recién aprobada y un proyecto a plebiscitar el 31 de octubre.

(*) "Artículo 175.- El Presidente de la República podrá declarar, si así lo entendiere, que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario.

"Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 174, esa declaración lo facultará a sustituir uno o más Ministros.

"Si así lo hiciere, el Poder Ejecutivo podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, así como, en su caso, a los Directores Generales de estos últimos, no siendo estas sustituciones impugnables ante el Tribunal de la Contencioso Administrativo.

"El Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, deberá solicitar la venia de la Cámara de Senadores, de acuerdo con el artículo 187, para designar a los nuevos Directores o, en su caso, Directores Generales. Obtenida la venia, podrá proceder a la sustitución.

"Las facultades otorgadas en este artículo no podrán ser ejercidas durante el primer año del mandato del gobierno ni dentro de los doce meses anteriores a la asunción del gobierno siguiente.

"Dichas facultades tampoco podrán ejercerse respecto de las autoridades de la Universidad de la República".

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
julio 22 - 1999