Un arco iris de temas a partir de la terminal de contendedores
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO - Hoy, 2 de febrero, termina el plazo de trabajo de la comisión investigadora de la Cámara de Representantes sobre las licitaciones de la Administración Nacional de Puertos, y se descartó la idea que se había manejado en algún momento de pedir una nueva prórroga para su actuación. Es un buen momento para observar una serie de temas abiertos en torno a este asunto, que empezó a discutirse a principios del año pasado, que incluso dio lugar a interpelación al ministro de Transporte.

OSCAR A. BOTTINELLI - Por un lado se puede analizar lo que fue la investigación en sí, lo que motivó la designación de una comisión investigadora. Otra cosa es analizar qué pasó con la comisión, en la que fueron apareciendo una serie de temas distintos, cruzados.

Algo previo a la investigación, el tema de fondo es que el puerto privatiza servicios, los concede a privados. Esa licitación supone una licitación, pero hay una discusión previa, que se mezcló en la investigadora: una decisión política que comienza con la Ley de Puertos (y eso en cuanto al puerto, porque para en muchas otras áreas comenzó antes), y es la idea de que hay determinadas actividades que no deben ser cumplidas por el Estado sino por privados. Sobre esto hay un gran debate en el país y un gran abanico de posiciones, que van desde el "todo privado", y el Estado a lo sumo juez y gendarme, hasta el otro extremo del "todo estatal, nada privado", y en medio un amplio abanico de posiciones. Esto se discutió con motivo de la Ley de Puertos, y cuando viene el llamado a licitación y se produce la adjudicación, se retrotrae la discusión en dos planos distintos: un plano político que tiene cierta lógica: en definitiva, quien se opone a la privatización va a objetar en toda instancia que se haya seguido ese camino, pero curiosamente apareció entre los oferentes, entre los llamados a la licitación, un cuestionamiento más ideológico que de la forma en sí en que se efectuó el llamado, más allá de que pudiera haber matices hacia uno u otro lado.

Hay, entonces, un primer tema subyacente que es el de las privatizaciones, el del papel del Estado, el de cuánto Estado y cuánto privado, cuánto se privatiza y hasta dónde controla el Estado, y un segundo tema es el objeto en sí de la investigación, que es la adjudicación de la playa de contenedores del puerto de Montevideo y las inversiones que supone ampliarla y hacerla funcionar en forma eficiente. Pero esto genera otro tema lateral: de alguna manera, la cassette de Ovalle oficia como disparador de una discusión mucho más genérica sobre el tema global de las licitaciones y compras del Estado, cuál es su grado de transparencia, qué grado de velocidad tiene el Estado para comprar, cuánto se encarecen las compras del Estado por sus procedimientos extraordinariamente lentos, qué transparencia tienen las compras del Estado y qué transparencia tienen sus licitaciones. Este es un tema que da para un análisis en sí mismo: hace pocos días estuve leyendo una larga entrevista con Alberto Sayagués, quien tuvo una amplia participación en la reforma del Estado, su régimen de compras, el TOCAF, y en la que él señalaba -a título de anécdota- formas de trampa que hacen los oferentes para la adjudicación de las licitaciones. Sayagués destacaba que las licitaciones que han dado lugar a grandes controversias son menos del 10% del total, que son las "no repetitivas" como él les llama: aquellas que se hacen por única o por primera vez, generalmente para cosas muy grandes o muy especiales, no para las compras ordinarias.

Pero, sin duda, cómo se hacen las compras del Estado en general es todo un tema que yo diría que en la comisión parlamentaria se discutió poco; es un tema en el que los debates han estado siempre sesgados, porque generalmente se los ha abordado desde dos ángulos distintos: cuando se habla de la eficiencia o ineficiencia del Estado, se menciona a las compras como un factor de ineficiencia ("Fíjese que si usted tiene un ómnibus escolar en Rocha, se le rompen los neumáticos y se le agotó el rubro, usted tiene que llamar, hacer el trámite, y el ómnibus sigue parado", ¿no?), y el otro abordaje es cuando se habla de corrupción. Cuando el abordaje es por ineficiencia, se sostiene que hay que desmontar todo lo desmontable; y cuando es por el lado de la corrupción parece que faltan controles y hay que aumentarlos. Me parece que no se ha dado un debate sobre las compras del Estado, en forma integral y pública, que involucre a todo el sistema político, pero abarcando todo: eficiencia y trabas a la corrupción.

Por otra parte, aparece un tema que diría que se repite a lo largo del siglo cada vez que existe una comisión investigadora más o menos sonada: qué facultades tienen las comisiones investigadoras. Sobre esto hay, en primer lugar, una gran discusión jurídica, que en Uruguay recoge dos grandes posiciones: una según la cual las comisiones no tienen facultades implícitas, salvo mínimas, y sus potestades deben surgir de una ley que se dicte al efecto, y por otra parte la posición que sostiene el catedrático de Derecho Constitucional Horacio Casinelli Muñoz, para quien las comisiones tienen facultades implícitas que las autorizan a realizar determinadas cosas. En segundo término, hay una ley que quedó trunca, que había sido redactada muy minuciosamente y les otorgaba muchas potestades, yo diría que llevándolas casi a equiparar a las judiciales, como las que tienen las comisiones investigadoras del Congreso de Estados Unidos; pero esa ley fue vetada parcialmente por el Poder Ejecutivo y no fue corregida o rearmada por el Parlamento, por lo que quedó una cosa muy mal redactada, un cuerpo desintegrado por los vetos, y que da escasas facultades a las comisiones. Es verdad que hace muchos años que no se transita por el camino transitado en las décadas de los 40 y 50, en que cada vez que se nombraba una comisión investigadora se le daba una gran importancia y se le otorgaba facultades específicas para esa investigación. Que podía o no ser vetada por el Poder Ejecutivo, pero no es lo mismo una ley amplia, genérica, en la que las facultades pueden ser más controversiales, que cuando se legisla que se va a investigar tal cosa, y para ello la comisión tendrá tales facultades. Es decir que no se recorrió el camino de la ley, y la que está vigente aparece insuficiente para otorgar poderes coactivos a las investigadoras.

Y finalmente apareció otro tema, que no es tan frecuente en el Parlamento: normalmente las comisiones se atienen al tema de la investigación, (y sobre todo antes del régimen militar, cuando Uruguay tuvo una práctica muy amplia de comisiones investigadoras, funcionaban muchísimas a la vez, particularmente en la Cámara de Representantes), pero en los últimos 15 días, si uno se distraía un poco no tenía muy claro cuál era el objeto de la investigación. La comisión comenzó con la terminal de contenedores del puerto de Montevideo, pareció que investigaría todo tipo de implicancia y posibles actos de corrupción en los ámbitos públicos, que iba derivando de un tema al otro, y había un momento en que no sabíamos por dónde había empezado. Aquí apareció entonces otro aspecto, que no se refiere a las facultades de las comisiones para citar a gente y obligarla a comparecer, para revisar documentos, abrir archivos, pedir información secreta (que es lo que se discute cuando se habla de alcances de la investigadora), sino si una comisión puede investigar todo lo que se va tirando sobre la mesa, o tiene una finalidad específica. Esto fue algo que confundió muchísimo en determinado momento, cuando uno trataba de seguir la información periodística.

EC - Te propongo ingresar ahora en los temas que esbozabas en ese punteo.

OAB - Un aspecto es la relación entre lo jurídico y lo político. Nos llama mucho la atención que en Uruguay, cada vez que se habla de temas de corrupción, se termina discutiendo si el hecho es delito o no, si la Justicia debe o no fallar. Como que todo lo que no es delictivo es lícito, es permitido, cuando normalmente (en Uruguay al menos, pero en todo el mundo) se ha sostenido que en la función pública hay actitudes que no son delictivas pero sí éticamente incompatibles. No es "Que investigue la Justicia y si no hay delito está todo bien".

Esta discusión apareció siempre, tanto que, cada vez que hubo denuncias que pueden llegar al aspecto más político, se dijo: "Bien, que pase a la Justicia". A la Justicia pasa a investigarse un delito, pero puede haber muchas cosas que no tienen nada que ver con un delito pero considerarse éticamente que son incompatibles con la función pública desde el punto de vista político. Diría que, en general, ninguna de las famosas interpelaciones de Wilson Ferreira Aldunate o de Carlos Julio Pereyra, que los catapultaron a la fórmula presidencial de 1971, ninguna tuvo acusaciones de carácter penal, sobre conductas delictivas del Poder Ejecutivo. Ni las famosas acusaciones sobre "implicancias" que impulsó Luis Alberto de Herrera contra el gobierno colorado, y que tuvieron como protagonistas fundamentales a Salvador Ferrer Serra y a Eduardo Víctor Haedo tuvieron nada que ver con acusaciones sobre actitudes delictivas: la propia palabra "implicancias" hablaba de un tipo de relación que se consideraba éticamente inaceptable. Pero en este caso apareció nuevamente, muchas veces, la confusión entre lo que es una investigación judicial en lo penal y lo que es una investigación política que busca determinar si se cumple o no con las normas éticas de funcionamiento de la administración.

Además, esto tiene que ver con el fondo pero también con la forma y con el momento, es muy difícil que la investigación política sea fría, imparcial. Aunque no busque la tipificación de un delito penal sino un juicio ético, tiene connotaciones políticas muy fuertes y mucho más cuando se está ya en la recta final de una campaña electoral. Y lo que se ha visto es que no siempre las posiciones de los grupos políticos han sido las mismas en distintos temas a lo largo de los últimos cuatro años, para tomar ese período.

EC - Sí: yo estaba por decir que uno de los problemas que tienen estas investigaciones es que no hay un "Código de Etica". Ahora, tú estás diciendo que incluso un mismo grupo político puede manejar distintos códigos según el momento.

OAB - O por lo menos que los juicios no son exactamente los mismos cuando se está en una actitud de denunciante o de denunciado. Podría hacerse un análisis muy minucioso (no es algo demasiado extremo), pero diría que hay matices en las posiciones de cada grupo. Y está lo que tú planteabas: ¿cuál es el límite de lo público con lo privado? Porque hay algo muy claro y es que el único que no puede tener ningún tipo de actividad privada, pero no porque haya incompatibilidad ética, es el que cobra un sueldo por actividad full-time: como lo dice la denominación, lo único a lo que se puede dedicar es a eso. Aún así, un full.time puede tener intereses privados, tener capital en otra cosa, aunque no trabajar en otra cosa. ¿Cuál es el límite, entonces? Porque si analizamos lo que ha pasado en esta y otras acusaciones, vemos que individuos que antes ocuparon determinados cargos y hoy aparecen implicados en licitaciones, compras del Estado o relaciones con el Estado. Y por haber ocupado un ministerio, director de un organismo público, legislador durante un período anterior, ya se empieza a cuestionar su actual participación en una actividad privada que tenga relación con el Estado. Igual es el caso de quienes hoy ocupan cargos, y de alguna manera están implicados con la actividad privada. Y todavía un tercer aspecto, cuando aparecen familiares, y entonces la pregunta es cuál es el límite de compatibilidad o incompatibilidad de un familiar: empezando porque puede ser un familiar que esté asociado al titular de un cargo público, o familiar de un funcionario con el que no se saluda (eso muchas veces no tiene que ver con la cercanía o lejanía del parentesco; es muy difícil que uno diga: "Con mi hermano, con mi tía, con mi sobrina, no tengo nada que ver; hace años que no lo veo", y puede ser un familiar mucho más lejano con el que uno tiene una sociedad muy estrecha).

Hay una serie de temas sobre los cuales no hay ninguna legislación, ningún Código de Etica explícito ni tampoco implícito, de la sociedad en general ni tampoco de los partidos políticos. Lo más en lo que han avanzado (y en general no lo han cumplido) es que al ocupar los cargos públicos presenten una declaración jurada de todos sus bienes, pero no más allá de eso. ¿Puede o no ser abogado de una empresa? ¿En qué condiciones sí o no? Si esa empresa se presenta a licitaciones con el Estado ¿puede participar o no? Hay algunas incompatibilidades legales, algunas de ellas muy absurdas. Por ejemplo, los legisladores no pueden intervenir en ninguna compra del Estado en empresas de las que sean socios, o directores si son sociedades anónimas. Si es socio de una pequeñísima sociedad de responsabilidad limitada no puede participar en la compra de "engrampadoras" al Estado. Pero si es el dueño del 100% del capital de una gran sociedad anónima pero no figura en el directorio de la misma, la Constitución lo habilita.

Esto marca también las dificultades de legislar, porque no se puede hacerlo con una casuística extrema, pero sí se podría establecer algunos criterios éticos compartibles por todos los partidos políticos, sobre todo porque, en la medida en que cada partido político representa valores y visiones de la sociedad diferentes, es lógico que tengan distintas valoraciones sobre el papel de los representantes en la función pública y en la actividad privada; entonces no sería el mismo código de ética para cada uno de los partidos, pero puede haber un máximo común denominador. Sería deseable que ese común denominador fuera previo, y no que a un individuo se le reclame que actúa en función de determinadas normas éticas después de los hechos, que las incompatibilidades éticas empiecen a aparecer a posterior.

Parecería que el Uruguay no puede seguir discutiendo estos temas, primero porque en clave electoral no es el momento. Este es un tema para el 2001, pero que se empiece a definir reglas claras de funcionamiento de los que ocupen cargos en el Estado, entre otras cosas porque eso puede llevar a que mucha gente diga: "Con estas condiciones no me interesa trabajar en el Estado. No porque vaya a hacer ningún negociado, sino porque no quiero que después nadie me esté ensuciando diciendo si tuve o no que ver". Y otros dirán: "Si estas son las condiciones, renuncio a toda mi actividad privada porque me interesa participar del Estado". Pero deben ser claros los límites de lo que se puede hacer y lo que no.

EC - Va quedando claro que este es un arcoiris bien amplio de temas planteados a partir de la investigación sobre la terminal de contenedores. Y hay más aspectos.

OAB - Un par de aspectos más. En la investigadora estuvo sobrevolando el tema del financiamiento de los partidos políticos en las campañas electorales. No estuvo explícito, pero apareció de manera lateral. Y otra vez: cada vez que en Uruguay se habla del financiamiento de los partidos se menciona algunas cosas que no debería hacerse, pero no está delimitado qué se considera compatible y qué incompatible con el funcionamiento de los partidos, ni lo más importante: cuáles son las fuentes válidas de financiamiento, porque las campañas de los partidos deben financiarse y no puede abordarse el tema sólo desde el ángulo de las prohibiciones, sino desde el ángulo de qué se permite y qué se prohibe. Cada vez que hay un episodio de esta naturaleza surge ese tema como trasfondo, y hay una discusión sobre si determinadas formas de financiamiento son éticamente válidas o inválidas. Tema muy viejo, además, porque lo de válido - inválido ha cambiado mucho a lo largo de los tiempos: se discutió si era correcto o incorrecto el financiamiento internacional, el aporte de gobiernos o de partidos extranjeros; por otro lado el aporte de las grandes empresas, aportes de empresarios en general, aportes de quienes contratan con el Estado… todo un abanico.

Y por último (lo dejamos para el final sobre todo para manejarlo como título para la semana que viene), hay un tema muy profundo que yo diría que la comisión trató apenas en la superficie: los registros de las llamadas telefónicas de Antel, de sus celulares de Ancel y los de Movicom. Esto se toca con un tema muchísimo más amplio, que es el registro por el Estado de las actividades de los particulares, tema que adquirió -sobre todo a partir de la década pasada- una gran importancia en Europa y los Estados Unidos, con el desarrollo de la informática y el temor de que el cruce de datos pudiese llevar a un control casi total de los individuos, violando determinados esquemas de la privacidad. Allí se dio una gran discusión sobre el límite entre el derecho del Estado a controlar y el derecho a la privacidad de los individuos, una discusión en que aparecen como posiciones extremas la defensa de la privacidad en absoluto, lo que llevaría a no poder controlar nada, y por otra parte la defensa del derecho a controlar todo, que impediría la vida privada de los individuos. En esta línea se mueve esa discusión de los límites de la privacidad, de modo que se pueda investigar o controlar la comisión de delitos, y los límites del derecho de contralor del Estado para no llegar a una sociedad en que el individuo carezca de vida privada. Esta no es una discusión de carácter jurídico, como apareció en la comisión: no se trata de qué dice el artículo 28 de la Constitución sobre la inviolabilidad de los papeles, sino sobre cuál es el modelo que los distintos sectores políticos pretenden para la sociedad uruguaya en materia de privacidad y de intervención estatal sobre los individuos.

EC - Un tema apasionante, sorpresivo en el trabajo de la comisión, y que llevó por ejemplo a saber que, hasta hace pocos meses, cualquiera que consultara una computadora en la sede central de Antel podía obtener el registro de las llamadas telefónicas hechas por cualquier otro, ya que lo único que había que digitar era un número de teléfono, en la hipótesis de que cada uno iba a digitar el suyo, pero en realidad podía pedir la información de su vecino o de su enemigo.

OAB - Y este tema no es nuevo, porque ya cuando la investigación de las compras del Estado uruguayo a la empresa Focoex, sin que se discutiera el fondo de este tema, ya había aparecido el envío de información de Antel al Parlamento sobre si se habían producido o no determinadas llamadas entre determinados teléfonos, para establecer la autenticidad de unos faxes. Es decir que no es la primera vez que surge el uso de los registros de llamadas en la relación Antel - Parlamento

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
febrero 2 - 1999