A propósito de los hechos de notoriedad:
La imagen de los servicios públicos en manos privadas
Oscar A.Bottinelli

EMILIANO COTELO - A raíz de lo que hemos venido denominando como "el caso Ovalle", se ha desatado una fuerte polémica en torno a la concesión de la terminal de contenedores del puerto de Montevideo y sobre otras tres licitaciones convocadas por ese organismo. El debate en esferas políticas y empresariales sobre estos hechos es lo que motiva al análisis político de hoy, a cargo del director de Factum, Oscar A. Bottinelli, que propone el título "A propósito de los hechos de notoriedad, la imagen de los servicios públicos en manos privadas".

OSCAR A. BOTTINELLI - Tenemos que decir preliminarmente que analizar este tema implicaría dedicarle 10 sesiones, porque tiene muchísimas facetas. Para enumerar algunas que hoy no vamos a tratar: está el aspecto policial y judicial sobre el episodio en sí de la grabación de un presunto pedido de coima, si es o no cierta; un segundo tema es el relacionamiento de gobernantes o ex gobernantes con la actividad privada, y la actividad privada relacionada con la participación de empresas en licitaciones estatales (todo un gran tema que el Uruguay debería discutir muy a fondo y en abstracto: qué limitaciones debe haber, qué es implicancia y qué no, hasta dónde siguen determinadas limitaciones después de que se ejerce un cargo); un tercer tema es todo lo que tiene que ver con la transparencia de las licitaciones, los pasos que se debe dar, cuándo se considera que algo es absolutamente claro y transparente y cuándo deja de serlo… No son temas nada menores, y adquieren mucha mayor notoriedad cuando se realizan privatizaciones totales o parciales, concesión de servicios, tercerizaciones, de muy fuerte magnitud como la que nos ocupa.

El tema de fondo de estos hechos de notoriedad, entonces, empieza por un lado con la Ley de Puertos de hace unos años, que permite la desestatización de los servicios en manos de la Administración Nacional de Puertos y la concesión a terceros de algunas áreas del puerto de Montevideo u otros. En particular, lo que está en juego acá es el negocio más importante del puerto de Montevideo, el que tiene más futuro, el que tiene más desarrollo en el mundo, que es la terminal de contenedores. Desde que se empezó a estudiar la licitación hasta este momento en que se está por adjudicar la concesión, la terminal ha tenido un crecimiento vertiginoso. Ello llevó al presidente de la Administración Nacional de Puertos, Edison González Lapeyre, a pedir que por favor, sea como sea, este tema se resuelva de una vez porque el puerto va a terminar aplastado por la cantidad de contenedores que hay.

Otro aspecto es que no todas las desestatizaciones se hacen de la misma manera. Hay formas en que el Estado pierde un monopolio, como es el caso de los seguros de automotores en que el Banco de Seguros deja de actuar en forma monopólica y pasa a competir con empresas privadas; otros servicios que no surgieron como monopolios sino como empresas privadas con las que después compite el Estado, tal el caso de la telefonía celular que se inicia con Movicom, y años después aparece Ancel compitiendo como una empresa más, a través de la cual el Estado participa del mercado. Pero hay otros casos que terminan siendo monopolios por la vía de los hechos: cuando se concede un peaje sobre una carretera, lo que puede competir es el peaje de una carretera contra el peaje de otra; pero el que va a Punta del Este no va a Rivera, y el que va a Rivera no va a Punta del Este y por lo tanto el servicio que tiene como contraprestación el peaje es monopólico en esa carretera.

Y hay algunos que se considera que pueden ser monopólicos -al menos por un buen tiempo-, como esta terminal de contenedores, más que nada por un problema de tamaño de mercado: hay actividades que requieren muy fuerte inversión, y en las que Uruguay no tiene un mercado suficiente como para concederlas a dos, tres o cuatro empresas, porque en el mundo no hay interesados en invertir en un régimen de competencia en un mercado tan chico como el nuestro. Eso transforma a todos los procesos licitatorios en la concesión de monopolios virtuales, al menos por un tiempo; que podrán no serlo por la totalidad del servicio sino por una parte de él, pero implica esto. Las concesiones de estos monopolios virtuales y de gran tamaño, son sin duda las privatizaciones más complicadas y que pueden dar lugar a problemas más duros, y que pueden generar problemas de corrupción estatal, problemas de corrupción en el proceso de privatización (en Argentina, el mayor escándalo en un proceso de privatización estuvo dado por acusaciones de corrupción en el proceso de privatización), así como también puede haber corrupción por iniciativa de los privados en cuanto a la forma a través de la cual las empresas obtienen una licitación (también en Argentina se ha denunciado este tipo de cosas). Estos juegos dificultan el logro de una verdadera transparencia.

EC - Entramos ahora a la imagen de los servicios públicos en manos privadas.

OAB - El título podría haber sido también "La imagen de las privatizaciones de los servicios públicos", porque más bien lo estamos analizando en ese proceso. Cuando se privatiza o se concede un servicio público de gran magnitud, lo que muchas veces pueden perder de vista las empresas es que, independientemente de que estén detrás de un negocio, y un negocio muy importante en el cual van a invertir y a correr riesgos apostando a una ganancia, se está en presencia de servicios públicos que interesan a toda la sociedad y que lo importante muchas veces es cómo se presta ese servicio, cómo lo visualiza la sociedad. Por lo tanto no es sólo cuestión de enfrentamiento entre intereses privados por un negocio privado, sino que juega todo lo público en sentido amplio: lo estatal y la sociedad en su conjunto.

Esta licitación del puerto tuvo una característica, que fue el nivel de dureza con que se manejó la licitación, sobre todo entre los tres consorcios finalistas -uno de ellas vinculado a la primera empresa de contenedores del mundo, Maersk, y otro a dos importantísimas terminales portuarias europeas, como la de Amberes y la de Hamburgo, todas asociadas con compañías de capital nacional-. Reiteradas salidas a la prensa, tratamiento parlamentario, estuvo también con mucha fuerza en los círculos empresarios… un nivel tremendamente fuerte de dureza en las acusaciones, en la generación de sospechas.

Además, pasa con algunas licitaciones que no hay punto muerto, que la interrupción de la licitación tampoco es neutra, ya sea porque uno de los oferentes está prestando el servicio y la demora lo beneficia, ya sea porque los oferentes están compitiendo por un monopolio de hecho, como es este caso, y la concesión dejará afuera a los competidores. Es decir que cualquier cosa que se haga o se deje de hacer va a beneficiar a alguno de los tres: porque se adjudique, porque se deje de adjudicar, o porque se busque determinada forma de adjudicación.

Más allá de los problemas de falta de transparencia que pueda haber en el sistema estatal y en el sistema político, también este tipo de licitaciones deja a los actores políticos en medio de un juego de intereses privados. Si lo que se está objetando es un aspecto de principios, que tiene que ver con que el Estado conceda cosas tan importantes a terceros; si lo que está en juego es considerar que una cosa es más eficiente que otra, los sectores políticos no pueden evitar quedar al margen, y que sus posturas coincidan o dejen de coincidir con un grupo u otro, perjudiquen a uno u otro. Y este es un problema bastante complicado, porque termina visualizándose posibles asociaciones de posiciones políticas con intereses privadas, lo que hace mal al sistema político por algo que en muchísimos casos no es buscado por los actores políticos.

Para abstraernos del caso presente, veamos lo que pasó hace pocos años en el Banco de Previsión Social. Se armó toda una tormenta en torno a una importante licitación para la concesión del servicio informático para construir la historia laboral, licitación que finalmente fue anulada. Por un lado hubo una controversia entre el oferente chileno, Sonda, y la multinacional de origen norteamericano IBM. Por otro lado, discusiones sobre si la licitación había sino o no transparente. Y por otro lado, posiciones como las del PIT-CNT que estaba en contra del proceso, porque consideraba que era el anticipo de una reforma de la seguridad social "a la chilena", a la cual se iba a oponer. Fue un tema que se debatió muchísimo en los medios de comunicación, y aquí En Perspectiva. Pero lo cierto es que quienes defendían la adjudicación también coincidían con los intereses particulares de Sonda; y los que pedían que se anulara la licitación coincidían con los intereses de IBM. Es decir que esa dureza en el enfrentamiento entre empresarios termina dejando al sistema político en el medio de esa confrontación privada. Y esto es algo que también, por la dureza con que se han enfrentado los privados en la lucha por sus negocios, afecta al sistema político más allá de los errores que el propio sistema político pueda o no cometer. Por eso decía que este es otro ángulo de análisis: cómo las privatizaciones generan efectos sobre el sistema político más allá de que éste actúe bien o mal.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
diciembre 10 - 1998