La crisis institucional de Cerro Largo
Oscar A.Bottinelli - diálogo con Emiliano Cotelo

EMILIANO COTELO:
Finalmente, Serafín Bejérez tomó ayer posesión de su cargo como intendente municipal de Cerro Largo. Pero a la misma hora, el Directorio del Partido Nacional, sin la presencia de los herreristas, lo suspendía en sus derechos partidarios. Es el coletazo más reciente de la situación desencadenada por la muerte de Villanueva Saravia. Hoy Oscar Bottinelli nos propone para su análisis político otro aspecto, lo que podríamos llamar la crisis institucional de Cerro Largo.

OSCAR A BOTTINELLI:
La muerte de Villanueva Saravia generó distintas dimensiones de problemas o debates. Uno es la muerte en sí, con su secuela política, por ejemplo la declaración del Partido Nacional pidiendo una investigación a fondo sobre el tema, o la posición del Ministerio del Interior enfatizando que hay un 100% de certeza que se trató de suicidio.

Otra dimensión es lo que ha girado como un elemento que agiganta la controversia interna del Partido Nacional, ya caliente durante las últimas semanas, y los efectos de erosión que pueda tener o no en la coalición de gobierno.

Y una tercera dimensión es el aspecto institucional: qué pasa, qué pasó con la Intendencia Municipal de Cerro Largo. El tema de la suspensión de Bejérez como miembro del Partido Nacional, resolución que tomó el Directorio por tres quintos ayer, no entra en la crisis institucional sino en la situación interna del nacionalismo: es un tema partidario y no institucional.

EC - Nos detenemos entonces en los aspectos institucionales.

OAB - Desde el punto de vista institucional, repasemos primero muy rápidamente los hechos. Hay un intendente electo, Villanueva Saravia, con cuatro suplentes ordinales: el señor Etchenique, que muere en un accidente (se ahoga al intentar cruzar un río a caballo), como segundo suplente el señor Bejérez (suegro de Villanueva Saravia), y en tercer lugar el padre del ex intendente, señor Diego Saravia Saravia.

Digamos con mucha claridad, porque en estos ha habido confusiones en el uso de los términos: son suplentes ordinales, o se puede hablar de suplentes correspondientes. El término "suplentes respectivos", que se usó mucho ayer, no tiene nada que ver con este caso: en el derecho electoral ese término es de una precisión total y no aplicable al caso. Uruguay es un país con tradición del derecho romano, en que los aspectos formales tienen una importancia muy grande. Siempre se pone como ejemplo la diferencia con el derecho sajón, para el que, en la medida en que se está de acuerdo en la sustancia, las formas tienen carácter relativo.

Planteado así el tema, veamos qué pasó. El señor Bejérez ha sido procesado por un delito, y ha recibido una sentencia de primera instancia que está en proceso de notificación. Todavía hay un plazo para su apelación y la del fiscal, y si la hay debería pronunciarse el Tribunal de Apelaciones, por lo cual la sentencia no ha quedado ejecutoriada.

El artículo 80 de la Constitución establece dos causales atinentes al caso para la suspensión de la ciudadanía: la condición de legalmente procesado en causa criminal de la que pueda resultar pena de penitenciaría, y la sentencia que imponga pena de destierro, prisión, penitenciaría o inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos durante el tiempo de la condena. Para ejercer el cargo de intendente, aparte de haber sido electo (en este caso como suplente) y llegarle el momento de la convocatoria en el orden de sucesión, la Constitución requiere la edad de 30 años, la ciudadanía natural o legal con siete años de ejercicio, ser nacido en el departamento o residente en él con tres años de antigüedad, y por supuesto tener la ciudadanía vigente, es decir que no se le apliquen ninguna de las causas de suspensión. Aquí se plantean varias complicaciones. Primero: ¿cuál es la autoridad encargada de resolver si una persona tiene o no ciudadanía, el órgano de justicia para resolver todo lo atinente a ciudadanía? En el Uruguay, desde 1924 ese órgano es la Corte Electoral, por competencias que surgen inequívocamente de la Ley de Registro Cívico Nacional ("registro cívico" quiere decir "registro de ciudadanía"; "credencial cívica" quiere decir "credencial de ciudadano"). Esa ley otorga a la Corte Electoral todas las potestades en materia de ciudadanía. La Corte se rige por una serie de procedimientos formales, que es lo que lleva -por ejemplo- a controversias como las que hubo semanas atrás en torno a las recientes convocatorias a referéndum: que aunque una persona esté muerta no es automáticamente eliminada del registro cívico: no basta que alguien "sepa que está muerta" para eliminarla, sino que lleva un proceso, un trámite hasta que la Corte determina su exclusión. Lo mismo ocurre cuando hay una inhabilitación de ciudadanía: tiene que venir la comunicación judicial, y entonces la Corte dictaminará la suspensión de la ciudadanía, que es un acto supremo en los derechos individuales de una persona desde que se la priva de un conjunto de derechos fundamentales. En el caso actual, suspender la ciudadanía del señor Bejérez sería ni más ni menos que suspenderlo en el ejercicio de un importante cargo electivo, como es el de intendente municipal.

Alguien puede sostener la tesis -y no debe descartárselo- que la Ley de Registro Cívico no está bien, que los procedimientos deberían cumplirse de otra manera, pero esta es la interpretación que ha regido desde 1924 a la fecha respecto al órgano que resuelve y a sus potestades respecto a la suspensión de la ciudadanía, y que no ha tenido ningún tipo de controversia ni en la jurisprudencia ni en la doctrina, en la cátedra.

EC - Lo que tú destacas, Oscar, es que no alcanza con que a una persona se le configure alguna de las causales de suspensión de la ciudadanía establecidas en el artículo 80 de la Constitución, sino que además esa situación debe estar registrada en la Corte Electoral.

OAB - Debe haber sido comunicada a la Corte, y la Corte haber tomado la decisión de excluir a la persona, o inscribirla como una persona con la ciudadanía suspendida.

EC - Te propongo ver los otros aspectos atinentes a lo institucional.

OAB - Planteado así el tema, ¿cómo surgió la crisis? Surgió cuando la Junta Departamental de Cerro Largo interpretó que, en función de las informaciones disponibles, el primer suplente -Bejérez- tenía la ciudadanía suspendida y correspondía investir al siguiente, Diego Saravia Saravia. Más allá de que la información sea errónea, no puede considerarse el procedimiento haya sido incorrecto, sino que lo incorrecto es no haber dado los pasos para tener una información precisa, para satisfacer las dudas sobre la situación de Bejérez.

Ahora bien: la crisis de Cerro Largo desnudó que en el sistema jurídico uruguayo no existe ninguna autoridad que resuelva el tema (Corte Electoral, Poder Judicial, etcétera), de modo que se diga: "Si hay un conflicto por este cargo, Fulano de Tal es quien resuelve ya, de manera inmediata. Luego se podrá apelar o no, pero Tal órgano, tal persona, es quien tiene la potestad de resolver". Eso no existe en nuestro derecho, y es uno de los problemas. Uruguay ha vivido con un nivel de civilización política muy alta, que ha hecho que estos problemas no aparezcan nunca, pero cuando aparecen empieza el vacío jurídico. La Junta Departamental interpreta que el señor Bejérez tiene la ciudadanía suspendida, dato erróneo según lo aclara después la Corte Electoral, y da posesión del cargo al siguiente suplente, Diego Saravia Saravia.

Por otro lado, Bejérez considera que la asunción se produce "ipso jure". La verdad es que el procedimiento no está regulado en ninguna parte: hay una tradición de que los intendentes asuman en la Junta Departamental, o muchas veces en la Intendencia pero dándole posesión del cargo el presidente de la Junta, sin que haya un pronunciamiento expreso de la Junta. Hay que aclarar que los procedimientos que se han seguido en Uruguay han sido los más variados: en caso de muerte o renuncia de un intendente, se ha dado que la Junta convoca al suplente; en otros casos, lo ha investido el presidente de la Junta sin que haya una reunión de ese órgano. Bejérez considera que es ipso jure, por el sólo hecho de la vacancia se produce su llamado a la Intendencia, labra un acta y se declara asumido.

El ministro del Interior se encuentra ante dos personas que le dicen "Soy el intendente de Cerro Largo, pido el auxilio de la fuerza pública". Y el Ministerio, según las explicaciones de Hierro, trató de que primero se aclarara la situación, y de que la Policía evitara los incidentes en torno a la Intendencia. La eventual desviación de poder en que podría haber incurrido la Policía sería en el caso de que se hubiera impedido el acceso a funcionarios municipales con autoridad vigente. No es el caso del secretario, quien cesa inmediatamente con la muerte del intendente, por imperio constitucional. Pero sí subsisten los directores de departamento: siguen siendo autoridad municipal hasta que el otro intendente revoque su designación. En ese caso mantenían la autoridad y, si la Policía llegó a impedirle el acceso a alguno, sin duda hubo una desviación de poder. En cambio, ninguno de los dos aspirantes a la Intendencia tenía una calidad inequívoca de intendente investido, y el Ministerio del Interior se encontraba en el medio de la contienda.

Hasta ahora tenemos la actuación de la Corte Electoral y el Ministerio del Interior. El tema es quién disponía la titularidad del cargo. Habitualmente lo hace la Junta Departamental, pero no es el órgano que tiene la competencia constitucional. La Corte Electoral no dice quién es el intendente titular: dice por un lado quiénes fueron electos y a quiénes proclama, en caso de que haya que hacer una proclamación complementaria; y por otro lado dice quiénes tienen la ciudadanía vigente o suspendida. Pero hay otras valoraciones para acceder al cargo: por ejemplo, una persona puede estar impedida de acceder al cargo porque no renunció a otro que tiene en ese mismo momento y que es incompatible; o es un suplente y está proclamado pero resulta que un año atrás había enviado la renuncia a la calidad de suplente y le había sido aceptada. Ninguna de estas informaciones la tiene la Corte Electoral: las tiene el órgano ante el cual se presenta y le acepta la renuncia, que es la Junta Departamental.

Por otro lado, la decisión de la Junta de investir a uno u otro intendente, o incluso el que alguien pretenda asumir la Intendencia, son actos administrativos y en tal caso susceptibles de recurso ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Y otro camino que queda es que alguien que considere que un órgano o persona tomó una decisión indebida y que tiene derechos incuestionables, es ejercer la acción de amparo ante el Poder Judicial. Pero todo esto es lento o controversial. No es absolutamente inequívoco. Por eso, en el fondo, se buscó una solución política, que fue lo que hizo el Poder Ejecutivo, el presidente de la República (más que como presidente como líder del Partido Colorado): buscar que las distintas instancias institucionales -incluyendo la bancada colorada de la Junta Departamental de Cerro Largo- fueran cerrando fisuras de contradicción para que apareciera una resolución inequívoca de la Corte Electoral (fue prácticamente unánime, ocho votos en nueve); una nueva resolución de la Junta Departamental convocando al suplente correspondiente (sin hacer excepciones, por lo tanto el que figura en primer lugar en el orden de convocatoria, que es el señor Bejérez), y de esta manera quedaron fuera las controversias desde el punto de vista jurídico. Si en este momento alguien (es el caso del señor Diego Saravia Saravia) considera que tiene derechos sobre la Intendencia Municipal, ahora sí tiene abierta la posibilidad de recurrir ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por considerar que se habría producido una desviación de poder, ilegitimidad, en la decisión de la Junta Departamental o en la forma de la asunción de la Intendencia.

Mientras tanto, queda una espada de Damocles sobre esta situación: que existe una sentencia judicial respecto a Bejérez, todavía no ejecutoriada, y la indefinición sobre la Intendencia de Cerro Largo va a durar tanto como demore el trámite judicial.

EC - Lo que tú dices es que podría ocurrir que esa sentencia de primera instancia se confirmara.

OAB - Por ejemplo: si esta semana se notifica a Bejérez, si éste no apelara y el fiscal tampoco lo hiciera, es decir que los dos aceptan la sentencia, automáticamente tiene una sentencia de prisión y queda suspendido como intendente. Ese es un caso extremo. El otro extremo sería que apelen los dos, el caso pase al Tribunal de Apelaciones, en el Tribunal cada ministro se tome todo su tiempo para analizar el tema, y se pronuncie dentro de dos años, por lo cual el día que se pronuncie no tendrá ningún efecto sobre la Intendencia porque ya habrá concluido el período constitucional, que finaliza entre julio y agosto del año 2000.

Lo que tenemos planteado entonces es que, más allá de los plazos procesales mínimos, hay otros tiempos, que son los que se toman los magistrados para expedirse. Este tiempo ahora no es neutro: es tiempo político, porque la celeridad de los magistrados en el caso determina un efecto político sobre el cese de Bejérez, sobre la pérdida de esta Intendencia reconquistada por Lacalle, y por lo tantola celeridad obra a favor de Volonté y de Diego Saravia Saravia. Al contrario, todo el tiempo que se tomen los magistrados, la lentitud para pronunciarse, va a operar a favor de Lacalle, a favor de Bejérez y en contra de Volonté y de Saravia Saravia. Esto que hemos llamado -quizá exageradamente- crisis de Cerro Largo, lamentablemente para los magistrados, los deja en el centro de una decisión con efectos políticos, ya que nada de lo que hagan es neutro: aceleren o retrasen su decisión, todas tienen efectos políticos

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
agosto 18 - 1998