La naturaleza de los cargos públicos
Oscar A. Bottinelli

En las últimas semanas se ha producido un par de hechos, ambos originados en el Partido Nacional, que llevan a reflexionar sobre la naturaleza de los cargos públicos. Uno fue el mandato de la Convención del Partido Nacional a los integrantes blancos del Directorio de Antel sobre cómo votar en relación a la Torre de las Telecomunicaciones. El otro fue la sanción a dos economistas Gustavo Licandro y Javier de Haedo por la negativa a aportar a las finanzas partidarias.

El tema de la naturaleza de los cargos públicos tiene varias aristas: la torre de Antel en sí, si está bien o mal, si se debe construir o no, cómo se financian los partidos, cuáles son las obligaciones de los miembros de un partido con respecto a ese propio partido y cuál es la naturaleza de los cargos públicos (es decir qué cargos son políticos y qué cargos no lo son). El análisis lo vamos a centrar exclusivamente en este último tema, sin ninguna relación ni connotación con los otros anteriores. Es importante ir separando las cosas y viéndolas cada una por su lado.

En relación a los cargos públicos tenemos en un extremo los cargos más políticos por excelencia, más partidarios, que son los cargos electivos. En el otro extremo están los cargos más apartidarios de todos, que son los militares, los policías y los magistrados judiciales. Vamos un poco a recorrer el espinel viendo de más político a menos político la naturaleza de los distintos cargos.

En primer lugar, tenemos los cargos electivos. Son los cargos políticos y partidarios por excelencia desde el momento en que para proveerlos se realiza una de las formas políticas más excelentes, más perfectas, más totales, que es la elección. Y se hace a través de partidos políticos y de listas. Sólo se puede llegar a ese cargo si alguien se presenta por un partido político, busca el voto de la gente y la gente lo vota.

En un escalón siguiente están los que podemos llamar los cargos por responsabilidad política por mandato u origen constitucional. En esencia son los ministros de Estado y por extensión los subsecretarios de Estado. En primer lugar, son políticos en tanto esos cargos son los que tienen la responsabilidad política del Poder Ejecutivo ante el Poder Legislativo. Para ser designados ministros de Estado los ministros requieren contar de forma explícita o implícita con apoyo parlamentario, y un apoyo parlamentario es un apoyo expresamente político. Pueden ser cargos específicamente partidarios, pueden no serlo, pueden estar en función de una representación partidaria o no, pero siempre están implicando la existencia de confianzas partidarias, de un conjunto de confianzas políticas del partido de gobierno o de los partidos que constituyen o apoyan al gobierno.

En un tercer escalón podemos poner -quizás no es diferente en cuanto a la importancia política de los cargos, pero sí en cuanto a la forma en que son designados y se ejercen- los cargos que podemos llamar de particular confianza de origen constitucional; es decir, no de responsabilidad política sino de particular confianza. Hay dos o tres que sobresalen -sobre todo dos- por su gran importancia: el secretario de la Presidencia de la República, que es designado libremente por el presidente de la República, es una figura de su especialísima confianza y una figura que es casi equivalente a un ministro de Estado, salvo que no tiene responsabilidad del Poder Ejecutivo ante el Poder Legislativo ni requiere apoyo parlamentario. Es el director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Estos dos cargos se diferencian de los anteriores porque no existe esa relación Poder Ejecutivo-Poder Legislativo, pero pueden entrar en el mismo rango de cargos específicamente políticos y requieren apoyo partidario, representaciones partidarias o apoyos por lo menos gubernamentales o presidenciales.

En un cuarto escalón tenemos los cargos de particular confianza de origen legal, por ejemplo muchísimos directores de división ministerial, presidencias o integraciones de comisiones honorarias o de comisiones ejecutoras, entran en esta categoría de cargos de particular confianza y de origen legal porque no es la Constitución la que está determinando la particular confianza de este cargo sino la ley, generalmente las leyes de presupuesto. Un cargo de particular confianza implica que es un cargo que es designado en forma discrecional por el Poder Ejecutivo, que no responde a carreras políticas, que puede ser designado en función de atributos técnicos o exclusivamente en función de la confianza política, pero que no debe respetarse ninguna norma de carácter estatutario, escalafonario o de carrera.

Hasta ahora hemos mencionado cuatro cargos que tienen un grado de confianza política: electivos, de responsabilidad política por norma constitucional, de particular confianza de origen constitucional o de particular confianza de origen legal.

Luego ya pasamos a los otros cargos. En primer lugar, los de carrera; estos cargos no son políticos, la forma de ingreso a la administración pública no es política, desde el punto de vista legal se ingresa en función de requerimientos para ocupar un cargo administrativo, técnico, obrero o de servicio, y la Constitución de la República, el Estatuto del Funcionario, lo protege en cuanto a realizar una carrera administrativa. Expresamente tienen prohibido, como funcionarios y en el cumplimiento de la misma, realizar ningún tipo de actividad de proselitismo político; sólo en la función, no en su vida privada.

Luego tenemos otro tipo de cargos en los que ya existe algún tipo de limitaciones de orden político. Por ejemplo, participar en determinado tipo de actividades.

Esto tiene un escalón más, que son los cargos que tienen expresamente prohibiciones totales desde el punto de vista político. Acá tenemos a los militares, los policías, los magistrados judiciales, que tienen prohibido realizar todo tipo de acto político público o privado con la única excepción del voto. Luego vienen algunas interpretaciones acerca de si firmar o no para que haya un referéndum entra en esto, detalles en la forma de aplicación, pero el criterio es muy claro: ningún tipo de actividad política, ningún tipo de actividad partidaria, con la única excepción del voto, que se realiza en forma secreta.

Estas son las categorías clásicas. Tenemos peculiaridades, por un lado, desde el punto de vista de funcionarios de carrera, administrativos... Los funcionarios electorales, siendo funcionarios administrativos tienen un estatuto muy peculiar por el cual cada uno de ellos responde a una filiación política, a una filiación partidaria, e incluso determinadas tareas son realizadas expresamente por funcionarios que respondan a distintas filiaciones partidarias. Por ejemplo, las parejas de dactilóscopos que analizan la validez o no de una impresión digital tienen que ser de dos partidos políticos diferentes. No son funcionarios políticos en cuanto a que no están representando a un partido, pero tienen una filiación partidaria declarada.

Luego tenemos cargos tan políticos como el presidente de la República, que a pesar de su elección política tiene limitaciones desde el punto de vista constitucional. El presidente de la República no puede integrar autoridades partidarias, no puede participar en actos o actividades de carácter electoral.

El mismo tipo de limitación tienen los ministros de la Corte Electoral. Sobre los ministros de la Corte Electoral hay que hacer todo un análisis, muy detenido, en algún momento, porque son jueces entre los partidos políticos, son jueces en la elección. Son elegidos cinco de ellos por dos tercios de la Asamblea General como si fueran neutrales; cuatro de ellos son elegidos en representación partidaria pero no tienen expresa prohibición de actividad política sino de actividad de carácter electoral.

Los jefes de Policía, que son de particular confianza por mandato constitucional y por otro lado también por origen constitucional, tienen prohibido realizar todo tipo de actividad política, pública o privada, porque son policías. Es un cargo muy peculiar en que se combina la particular confianza con la prohibición de actividad política.

Y por último, están los directores de entes autónomos y servicios descentralizados, que tienen un mecanismo de asignación que es muy político, que por otro lado con la nueva Constitución pueden ser removidos en función de un recambio político del gobierno, de las coaliciones y alianzas políticas, y que por otro lado tienen prohibición de realizar todo tipo de actividad política excepto la concurrencia a organismos partidarios destinados al estudio de gobierno y administración.

Esto es una clasificación y enumeración de cargos para ir entrando a un tema que es muy complicado. En el ejercicio de la práctica política a veces tienden a mezclarse la naturaleza de los cargos y las obligaciones que componen estos cargos.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio Análisis Político
Julio 31 - 1997