El financiamiento de
los partidos políticos
Oscar A. Bottinelli

En primer término quiero repetir algo que dijimos en programas anteriores. Más allá de que el tema "financiamiento de los partidos" aparezca como una derivación de los episodios denunciados, en sí mismo, en el financiamiento de los partidos, en el Uruguay no hay ningún tipo de regulación permanente, no hay ningún tipo de impedimentos a los aportes; y por lo tanto, en el aporte en sí mismo a un partido político a una candidatura, no hay ningún tipo de irregularidad.


Digamos en principio que hay dos grandes tipos de aportes: unos, que podemos llamar monetarios (de dinero) y otros "en especies", que muchas veces no se ven y son muy importantes.

De los aportes monetarios, en dinero, son distintas las vías. Una el Estado. El Estado aporta, no hay ninguna ley permanente, es una ley que se aprueba cada elección. En las últimas tres ya se ha adoptado la misma norma, lo que quiere decir que va quedando ya como un árbol del paisaje, que atribuye media unidad reajustable por cada voto obtenido. Es decir, en la última elección, fueron alrededor de siete dólares por voto y el total fue unos 15 millones de dólares. ¿Qué se distribuye?: 30% a la fórmula presidencial, 30% para la lista a la Cámara de Senadores, 30% a las listas departamentales para la Cámara de Diputados y 10% para las candidaturas, también departamentales, a las respectivas Intendencias Municipales. Es decir que de estos 15 millones de dólares, fueron alrededor de 4 millones y medio para candidaturas presidenciales y 4 y medio para el senado.

No se sabe cuánto es el monto de una campaña electoral en Uruguay, no porque sea muy secreto, sino porque a nadie se le ocurrió hacer muy a fondo el estudio. Sin duda supera mucho más del doble que esto, si sumamos todas las campañas, las de un candidato a diputado, las de un candidato a Intendente en cada uno de los 19 departamentos, más las listas al senado y las candidaturas presidenciales. Sea cual sea la cifra que uno calcule, el aporte en dinero del Estado está muy por encima de financiar la tercera parte de la campaña electoral.

Un segundo aporte, que más que para campaña electorales debe entenderse como un aporte al financiamiento permanente de los partidos. En otras partes del mundo los partidos son grandes estructuras, donde tienen oficinas, equipos de relaciones, grandes centros de investigación. En Uruguay los partidos y los grupos políticos, en general, tienen estructuras muy débiles y se financian con los aportes que realizan de su propio sueldo legisladores, ministros, directores de Entes Autónomos, Intendentes, personas que ocupan cargos políticos o de particular confianza. A nivel de lemas, esto oscila entre el 5% que aportan ambos partidos tradicionales y entre el 5% y el 15% el Frente Amplio, según cuál sea el cargo que se ocupe. Pero además, los distintos dirigentes tienen otro aporte -muy variable- a los propios sectores políticos y a las propias fracciones o a las agrupaciones departamentales. En general se puede sostener, que no menos del 15% y llega hasta un 50% la parte de los sueldos públicos destinados a los financiamientos políticos.

Luego ya entramos en las contribuciones particulares que han sido tema de discusión en estos días. Una es la que llamemos grandes contribuyentes particulares, los aportes de decenas de miles de dólares realizados por grandes empresas o grandes empresarios nacionales, internacionales o mixtos. Un segundo nivel que es diferente, son aportes significativos (normalmente son algunos miles de dólares) pero ya más personales, de pequeños y medianos empresarios, productores, profesionales. Quizás una distinción es que los grandes contribuyentes, normalmente aportan a más de un partido y muchas veces dentro de un partido, a más de un sector. Los medianos contribuyentes, normalmente las contribuciones son con un sentido de pertenencia, de adhesión personal a la candidatura. Aporta al partido al cual vota y al sector al cual vota. A veces puede aportar a más de un sector, más de una lista departamental muy próxima, entre otras cosas porque puede haber amistades personales. Hay una diferencia cualitativa entre el gran contribuyente y el mediano contribuyente.

Luego están los aportes personales, estamos hablando de contribuciones pequeñas que realiza la gente, a veces en forma permanente a lo largo de cinco años, como afiliación a un partido o a un sector, a veces exclusivamente para una campaña electoral. Se emparenta con los aportes personales las contribuciones anónimas, aquéllas que se obtienen mediante bonos, colectas, incluso acá (aunque tiene una cierta forma comercial) podemos incluir las rifas.

Luego está (que en Uruguay es muy bajo este tipo de aporte) el que pueda provenir de algún tipo de organización social, sindical o cooperativa, puedo decir que en Uruguay es casi inexistente.

Otro que está ya cayendo en desuso, lo que podemos llamar la actividad comercial, no directa desde el punto de vista político. Sobre todo acá, el Partido Comunista antes de su gran crisis del '91, tuvo un conjunto de empresas con las cuales realizaba actividades comerciales y de su producido obtenía un financiamiento partidario.

Después tenemos las actividades comerciales directas, que estas sí hacen muchos grupos, que es realizar (sobre todo para campañas electorales) espectáculos o lo venta o lo que se llama elementos de "merchandansing" (es decir, escarapelas, banderas, ceniceros, billeteras) que es una forma de financiamiento. A veces compite con particulares, que vendan esto y no van para el financiamiento de ningún partido, sino que es una actividad comercial pura.

Y por último tenemos otra categoría, que es la de los aportes extranjeros, que hay de tres tipos. El de Fundaciones, que generalmente son aportes más indirectos, que va a su vez a financiar centros de investigación o centros de estudio, más o menos ligados a los grupos políticos. Hay aportes de partidos, ya más finalmente de partido a partido y a veces se ha denuncia en Uruguay, sin que haya habido elementos de prueba. Se denunció hace más de medio siglo y se denunció en las últimas décadas también, aportes de gobiernos extranjeros.

Esto a propósito de lo que se define como aportes monetarios, pero también los partidos para su financiamiento reciben aportes en especies, los aportes "no monetarios".  Hay cuatro categorías. Uno, lo que podemos llamar aportes del propio Estado, algunos lícitos en el sentido que emergen de algunas regulaciones, como ser la existencia de funcionarios públicos en comisión en despacho de personas que se hacen cargos políticos (legisladores, directores de Entes) donde es muy difícil, además, distinguir donde empieza y donde termina la actividad estatal y la actividad política. En definitiva en un esquema democrático representativo, la actividad de todas las personas que ocupan cargos políticos, es una actividad política y es una actividad del Estado. Hay un segundo uso, que este sí puede o alguna gente considera que estaría fuera de carriles aceptables, que es que muchas veces hay quienes usan elementos del propio Estado (se han denunciado el uso de teléfonos, automóviles, de fotocopiadoras, de computadoras) con finalidades partidarias. Cada tanto ha salido alguna denuncia en la prensa.

Un segundo tipo, que es muy importante y que muy pocas veces se tiene en cuenta cuando se habla del financiamiento de los partidos, aunque está en decadencia, es el aporte personal de tiempo y de capacidad que hace la gente. Cuando se habla de financiar, no necesariamente financiar es dar dinero. Si una persona le dedica 200 horas de su tiempo libre a una campaña electoral, estuvo haciendo un aporte muy importante, que puede ser cuantificable. Por ejemplo, el último Censo de Población y Vivienda, se manejan cifras de lo que costó el Censo, pero se está llegando a que hubo 180.00 o 200.000 jornales, porque se dieron tres jornales por cada uno que trabajó la gente, libres a los que empadronaron. Eso equivale a cerca de 5 millones de dólares del presupuesto estatal. El aporte personal de tiempo, capacidad, fue muy importante -sobre todo para la izquierda- en períodos de alta militancia. Hoy se ha reducido para todos -incluyendo la izquierda- pero sigue siendo un tema muy importante. Mientras en Estados Unidos los aportes personales son bajos, más bien la gente no milita sino que actúa en forma remunerada, acá esto es gratuito.

En tercer lugar los productos o servicios donados. Acá sí son aportes claramente mensurables. Desde el que dona una oveja o una vaquillona para hacer un asado, o la gente que va llevando comida para organizar un festival, o el que tiene una imprenta y hace trabajos gratis, o el que dona pintura o materiales para hacer los carteles. Todo esto cifra, aunque parezca mentira si uno se dedicara a contabilizar, también es un aporte importante.

Y por último, uno nada menor, espacio o tiempo en medios de comunicaciones. Minutos, segundos, centímetros que pueden ser conseguidos gratis o que pueden ser conseguidos a los grupos políticos a tarifas preferenciales.


Estos son los esquemas de aportes "no monetarios".


Vamos a ir muy rápido a tratar dos temas. En el exterior los ejemplos son muy variados, pero podemos manejar cuatro o cinco cosas que existen, no siempre en el mismo lugar.

Uno, que se establecen límites a los gastos que pueden realizar un partido, un sector, un candidato por campaña electoral, lo cual está implicando, por supuesto, la existencia de intervención estatal y control sobre los partidos y los sectores.

Un segundo esquema que existe, es al revés, un límite de aporte que tiene cada persona o cada empresa para aportar por candidato o que pueda aportar en su totalidad.

En tercer lugar, apoyos financieros estatales, incluso en algunos casos, de naturaleza permanente, que financian no sólo campañas electorales, sino los cinco años de partido.

En cuarto lugar, los apoyos no financieros estatales. Por ejemplo, los partidos políticos tienen franquicias postales, franquicias telefónicas, tienen en las campañas electorales gratuidad o precios especiales por los transportes colectivos (ómnibus, aviones) o tienen en los períodos que se definen como campañas electorales (que pueden ser 30 días, 60 días) un acceso gratuito a los medios de comunicación distribuido en función de distintos criterios, como puede ser votos de elecciones anteriores, representación parlamentaria, etc.

Por último, en muchos países existe sí una legislación muy clara, que establece incompatibilidades y penalizaciones, particularmente en la relación que puede haber entre aportes a partidos o candidatos con parte de personas que contratan con el Estado o son consecionarios de obras o servicios públicos.

En el caso uruguayo quiero aclarar, que cuando digo que no hay ningún tipo de irregularidad es desde el punto de vista del aporte. Distinto es, si ese aporte es producto de una irregularidad cometida en el Estado, donde la irregularidad está, en por ejemplo, conceder un servicio o una contratación a los efectos de obtener el aporte.

Por último, en el análisis que había en Uruguay, el tema nunca se ha analizado a fondo, porque siempre se estudió en forma muy lateral a la ley de partidos políticos. En esto tomos hemos incurrido en error, no sólo los dirigentes políticos, sino también los acedémicos. Un largo trabajo que nosotros hicimos de estructura y funcionamiento de partidos, apenas le dedicamos dos páginas al tema del financiamiento. Pero lo que sí me parece claro, es que no hay posiciones muy claras. ¿Por qué? Porque hay quién se opone a las colectas anónimas, por entender que facilita cualquier tipo de aporte indirecto de cualquier lado. Hay quien se opone a los aportes extranjeros, considerando que es la forma de intromisión más indebida en la vida política del país. Hay quién considera que debe prohibirse los aportes de empresarios y especialmente de grandes contribuyentes, por entender que es un condicionamiento de la diligencias políticas a intereses particulares. Incluso hay quien se opone al financiamiento estatal, por entender que los recursos del Estado deben tener otra finalidad, que no el financiar campañas políticas o funcionamientos políticos. Hay un tema muy polémico, que es el acceso gratuito y obligatorio a los medios de comunicación en general y en particular a los medios electrónicos. Y como trasfondo de todo esto, hay un tema ideológico muy profundo, que es si los partidos políticos pueden estar o es conveniente que estén sujetos a controles estatales, o por el otro lado la libertad política es connatural con la ausencia de controles estatales.

Y por último, un problema: el limitar aportes de contratantes con el Estado, requeriría mucha precisión en el caso uruguayo, donde miles y decenas de miles de pequeñas, medianas y micro empresas, tienen algún tipo de venta al Estado. Entonces, el tema no es solamente decir "nadie contrate con el Estado", sino más bien que acá tiene que haber problemas de monto y de tipo y formas de contratación.

Para finalizar, un tema. Que una cosa es el aporte recibido para el uso partidario o electoral y otra cosa es que a pretexto del uso partidario, alguien lo destinara a un uso de carácter personal. Y aquí sí, también habría un tema que lindaría en la corrupción, si hay un cambio de destino del fondo obtenido.

Publicado en radio El Espectador - programa En Perspectiva - espacio La Opinión Pública
Julio 5 - 1996