La personalización del poder
Oscar A. Bottinelli 

Al despuntar el siglo XX, paralelo a la construcción del Estado moderno, surge en las elites políticas la preocupación por la excesiva personalización del poder, a la luz de la normativa de la Constitución de 1830 y la praxis a lo largo del siglo anterior. Se camina hacia un fuerte cambio de arquitectura jurídico-política, es decir, de arquitectura constitucional, como base de modificaciones profundas en el comportamiento político. Se trata de hacer un fuerte cambio en la forma de dirimir el natural disenso político y social: pasar de la confrontación (muchas veces violenta) a la resolución ora mediante el consenso ora mediante reglas previamente pactadas.

En ese camino aparece con fuerza el establecimiento de límites al poder. Concurren tres vertientes. Una es la del batllismo, que promueve el sistema suizo de un gobierno colegiado, despersonalizado; otra proviene del riverismo, y es ensayar formas de parlamentarismo; y una tercera del nacionalismo, de asegurar mayores competencias a las cámaras legislativas y una integración de las mismas absolutamente proporcionales a las adhesiones a los partidos.

Así se llega a ese originalísimo híbrido de la Constitución de 1918, con dos ramas del Poder Ejecutivo: de un lado un presidente de la República a cargo de las relaciones exteriores, la seguridad pública y la defensa nacional; y del otro lado un Consejo Nacional de Administración, de nueve miembros, con competencia sobre todo el resto de las materias: economía, finanzas, industria, comercio, agro, transporte, obras públicas, salud, trabajo, educación, previsión social. Se mantenía la personalización del poder en lo simbólico (representación del Estado) y nada menos que en el ejercicio de la fuerzas. Pero el poder efectivo, real, se puede decir que para épocas de normalidad, quedaba despersonalizado. Este equilibrio difícilmente podía sobrevivir a una crisis como la de los años 30 y a una vocación personalista de quien ocupaba la Presidencia de la República.

Sobreviene una interrupción institucional y una nueva Carta Magna, que con modificaciones sobrevive hasta 1952. Lo más significativo es la creación de otro híbrido, un semiparlamentarismo, diferente al francés gaullista. El presidente de la República es a la vez jefe de Estado y de gobierno, gobierna con un Consejo de ministros que requiere respaldo parlamentario, ese Consejo es un órgano colegiado que vota y en que el presidente es un miembro más, las cámaras pueden disolverse en caso de censura al gobierno y convocarse a elecciones, y si las nuevas cámaras resultantes de las elecciones mantienen el voto de censura, cae nada menos que el presidente de la República.

Esta historia continúa en la Constitución de 1966, pero previamente se llega al máximo de despersonalización del poder con la Constitución de 1952, en que se establece el “colegiado integral”, como se le llamó, es decir, un único órgano titular del Poder Ejecutivo con composición pluripersonal (9 miembros), donde el presidente no tenía más poder que el mango de la campanilla, y se colegializaron funciones personalizadas urbi et orbi: la representación del Estado en lo interior y el exterior, y el mando supremo de las Fuerzas Armadas (como comentaba Justino Jiménez de Aréchaga III, Uruguay pasó a ser el único país del mundo cuyo general en jefe lo era una comisión de 9 personas que deliberaban y votaban).

Así como el primer colegiado parcial fue responsabilizado por la crisis económica de los años treinta (a decir verdad con mucho provincianismo en la interpretación del fenómeno desatado en Wall Street), el segundo colegiado fue culpabilizado por la siguiente larga y pronunciada crisis. La dirigencia política no atinó a entender por qué el país había terminado su crecimiento y comenzaba el descenso, por qué no solo caía en términos absoluos sino también relativos, y en menos de una década y media quedó sobrepasado por el Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Suecia, Nueva Zelandia, Canadá, Australia, Suiza y estaba a punto de ser sobrepasado por Dinamarca, Noruega, Japón. La explicación de este fenómeno fue atribuido al colegiado. Y comenzó la marcha hacia la personalización del poder.

Así vino la Constitución de 1967 que retomó algunos aspectos de la de 1934-42, pero la personalizó aún más. Profundizó la ambigüedad de la exigencia de respaldo parlamentario para la designación de los ministros. Además eliminó la caída del presidente de la República en caso de censura parlamentaria al gobierno, disolución de las Cámaras, nuevas elecciones y mantenimiento de la censura. En realidad dejó una situación sin salida: un presidente inamovible con un Parlamento en su contra, producto además de elecciones más recientes.

Mientras tanto, un lento pero fuerte desplazamiento del eje de poder se fue dando desde el Poder Legislativo hacia el Poder Ejecutivo. El primero de ello fue en materia legislativa, donde carta magna tras carta magna ampliaron la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo en materia legislativa; es decir, cada vez fue mayor el campo de leyes donde resulta imprescindible el puntapié inicial del gobierno, y sin él no hay proceso legislativo alguno. La reforma de 1966 llevó la iniciativa privativa al máximo conocido en la historia del país.

El segundo desplazamiento tiene que ver también en el campo legislativo. El Poder Ejecutivo tiene una capacidad de veto legislativo solo levantable por los tres quintos del Parlamento (exactamente por tres quintos de presentes de la Asamblea General, en sesión conjunta de ambas cámaras). Pero en la última reforma orgánica, el texto actual de 1997, se estableció que dicho levantamiento requiere los tres quintos de cada una de las cámaras, lo que aumenta las probabilidades matemáticas de que los vetos gubernativos no pudiesen ser levantados. Sin duda, esa capacidad de veto del Poder Ejecutivo así como la iniciativa privativa son dos institutos que van en dirección contraria a la parlamentarización que aparece como norte de dichos textos constitucionales.

La Constitución de 1997 – o el texto resultante de las modificaciones realizadas en dicha oportunidad – cambia el régimen de elección del presidente de la República. Ello no significa cambio alguno desde el punto de vista jurídico, pero contribuye a un cambio sustantivo en la percepción de poder del presidente de la República y el fortalecimiento del imaginario de una Presidencia omnipotente[1]


 

[1] La diferencia entre la Constitución formal – la resultante de los textos – y la Constitución sustantiva – la resultante de la praxis – será motivo del próximo análisis

Publicado en diario El Observador
noviembre 23 - 2008