El engorde de la Presidencia
Oscar A. Bottinelli
 

El sistema de gobierno de un país surge en parte de las normas constitucionales y legales que le dan forma, otra parte de las atribuciones que se van asignando y otro tanto de la costumbre, de la forma en que se entiende se deben hacer las cosas. Después de casi un siglo de presidencialismo fuerte, con mucho más de facto que de jure, en los años veinte del siglo pasado Uruguay ensaya un sistema de gobierno con perfecta separación de poderes (lo que lo clasifica como presidencial), pero con una rama ejecutiva bicéfala (un presidente de la República a cargo de la diplomacia, la seguridad y la defensa, y un Consejo Nacional de Administración a cargo de la administración del gobierno).
Con cierto provincialismo, se atribuyó a la bicefalía y al colegiado los males de la crisis económica del despunte de los años treinta, como si hubiese sido autóctona. Como fuere, golpe de Estado mediante, el país se encaminó hacia un sistema híbrido para solaz de los debates entre constitucionalistas: un presidente de la República a la vez jefe de Estado y jefe de Gobierno, pero con un gabinete con necesidad de respaldo parlamentario, posibilidad de censura, de disolución anticipada de las cámaras y de convocatoria a elecciones complementarias. Iniciado el proceso en la Constitución de 1934, fue perfeccionado con las modificaciones de 1942. Al compás de la euforia económica, el desarrollo social y la estabilidad política, al despuntar la década de los años cincuenta vino el retorno al colegiado, pero ahora integral: un sola rama ejecutiva pluripersonal; a la vez significó también la vuelta a la más perfecta separación de poderes, con casi desaparición de los rasgos parlamentaristas.
Así se llega al actual proceso constitucional, con la reforma de 1966. Otra crisis económica, ésta sí más autóctona, o al menos regional pero no global, llevó a buscar las causas, o las culpas, o las soluciones, en una modificación de la ingeniería institucional: el colegiado cayó una vez más, seguramente cabe darlo por muerto y enterrado, por culpa propia o como chivo expiatorio. La reforma tuvo dos grandes vertientes: el sistema habido sobretodo entre 1942 y 1952 (el semiparlamentarismo con un presidente jefe de Estado y jefe de Gobierno), y la Constitución de la V República Francesa. Tan lineal fue la influencia francesa, que en la Casa de los Lamas, la comisión de reforma de medio Partido Nacional (la parte llamada Unión Blanca Democrática), trabajó con el texto gaullista encima de la mesa, día tras día durante todo un largo verano.
Lo que quedó fue muy claro en su texto y su contexto, su lógica y su teleología: un sistema con un jefe de Estado y de Gobierno relativamente fuerte, que gobierna necesariamente en acuerdo con ministros o el Consejo de Ministros, el cual o los cuales requieren de respaldo parlamentario. De allí surge que todos los actos del Poder Ejecutivo requieran el refrendo de al menos un ministro secretario de Estado y que exclusivamente a través de los Ministerios, o bajo la órbita de los Ministerios, existan las dependencias ejecutivas de la administración central. Así de simple.
En medio de una ola desarrollista y planificadora surgió algo un poco raro, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. Su director es persona de directa relación con el presidente de la República y de su directa confianza, con calidades similares a las de un ministro, preside un órgano ministerial planificador del desarrollo (un petit Consejo de Ministros especializado) y como interpretaron todos los autores y comentaristas de la flamante carta, estaba destinado a cumplir un rol de planificación y coordinación.
Hete aquí que cuando la Constitución de 1967 todavía estaba planchada y sin ajar, vinieron los estados de excepción y la interrupción institucional. Bajo el régimen militar la OPP devino en Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión; y allí se empezaron a concentrar oficinas, planes, programas y recursos variados. Cuando retornó la democracia, la OPP heredó la estructura de la Seplacodi (casi toda ella) y ahora en tiempo constitucional comenzó a haber dependencias fuera de las órbitas ministeriales, lo que en buen romance significa con difícil contralor parlamentario. Aunque en rigor, al menos en teoría, el gabinete colectivamente debe responder de todos los actos del Poder Ejecutivo y el ministro del Interior de todos aquéllos que no estén directamente asignados a ninguna otra cartera. Por otro lado apareció la Oficina Nacional del Servicio Civil, también en la órbita directa del presidente de la República, que vino a perfeccionar el camino desministerializador.
Este recorrido que atravesó cuatro gobiernos constitucionales, se mantiene y profundiza en el proyecto de Presupuesto. Basta ver el sustancial crecimiento del peso porcentual de la Presidencia de la República en el presupuesto global. Pasan a ser dependencias de la Presidencia las unidades reguladoras de la energía, el agua y las comunicaciones; se crea la Coordinación de los Servicios de Inteligencia del Estado, órgano ejecutivo si los hay. Pero además, para cierto rechine de la Constitución, se establece que el director de la OPP (con rango de ministro y de directa confianza del presidente, que además presiden un órgano constitucional integrado por ministros) pasa a comunicarse con el presidente a través del secretario de la Presidencia de la República. Y cuando se observan las competencias que se acumulan en la órbita presidencial, aparece que el sistema de gobierno sufre una profunda transformación por vía de una simple ley presupuestal: el secretario de la Presidencia de la República se transforma en algo equivalente a lo que en Argentina es el jefe del Gabinete de Ministros.
Una vez más, quienes objetaron el engorde de la estructura presidencial son quienes le dan de comer a ese bicho, y quienes antes fueron los responsables del engorde aprontan hoy sus armas dietéticas.
 

Publicado en diario El Observador
setiembre 11
- 2005