Política y fair-play
Oscar A. Bottinelli
 

Los sistemas políticos pueden operar de distinta manera en cuanto a la relación entre sus componentes, particularmente la existente entre el gobierno y la oposición. Un breve paneo de países con regímenes democrático-liberales permite observar desde fuertes polarizaciones hasta situaciones de alta consensualidad, regímenes de clara e inequívoca distinción de roles entre gobierno y oposición y otros donde los papeles tienden a confundirse, y algunos que aunque la función de gobierno y la de oposición sean nítidas, presentan diferencias en el grado de tolerancia o intolerancia entre unos y otros, en el grado de limpieza o brusquedad del juego.

Desde la restauración institucional Uruguay presenta un funcionamiento del sistema político bastante peculiar, donde es necesario hilar muy fino en el análisis para determinar 

exactamente el papel de cada jugador. En principio hay una mayoría de gobierno y una minoría de oposición, pero la distinción de roles se confunde ante un conjunto de temas de singular envergadura que requiere el consenso de ambas partes, traducido en la necesidad de contar con dos tercios de votos en el Parlamento, sea en la Asamblea General (para la elección las cortes y tribunales cabezas de poderes o cuasipoderes) sea en cada una de las dos cámaras para la aprobación de leyes especiales (como la creación o supresión de entes autónomos); o asimismo la necesidad algo más leve de contar con tres quintos de cada cámara para admitir capitales privados en el patrimonio de los entes. Aquí aparece ya una distinción entre la función de los actores políticos en el plano normal de gobierno y la función de los mismos en las decisiones de Estado. Pero además, la existencia de institutos de democracia directa supone un contrapeso para la minoría parlamentaria, le permite un contrapeso en temas trascendentes. No es lo mismo privatizar una empresas estatal por decisión libre de la mayoría parlamentaria, que estar sujetos a la amenaza de una revocación mediante un referendo.

Otro aspecto de la cuestión es el juego limpio o el juego brusco. Si en Uruguay se desarrollasen ahora campañas electorales como las recientes de Italia o el País Vasco (y ni hablar de estas peruanas), nadie dudaría en calificarlas como extremadamente bruscas, con permanentes salidas de los límites de lo admisible. Tampoco serían de recibo campañas electorales como las vividas por este pueblo en 1971 e inclusive en 1958. Por ello es necesario precisar que las calificaciones o clasificaciones de suave o brusco, limpio o sucio, están en relación a un lugar y un tiempo determinado. Si se estudia con detenimiento la reacción de la opinión pública en los últimos 16 años, desde la apertura institucional hasta hoy, se observa que en general la sociedad ha condenado a quien considera que juega sucio o que trasgrede los límites de lo tolerable.

En el horizonte inmediato del país aparecen dos amenazas al fair play, una de cada bando. Del lado gubernativo, la idea que flota por ahí de pretender impedir un referendo contra las últimas disposiciones legales relativas a ANTEL y ANCEL, a pretexto de ser artículos de carácter presupuestal. Del lado opositor, otra idea que hace tiempo flota sin aterrizar, que es usar el hasta ahora no estrenado instituto de la iniciativa popular con la pretensión que el mismo derive en la creación legislativa por vía plebiscitaria.

Ambos temas dan para razonamientos lentos y abundantes. Pero a título de inventario de razones, cabe formular algunas precisiones. En cuanto al instituto del referendo contra leyes nacionales, el mismo fue establecido en la Constitución de 1967, cuyo artículo 79 parágrafo segundo dispuso "El veinticinco por ciento del total de inscriptos habilitados para votar, podrá interponer, dentro del año de su promulgación, el recurso de referéndum contra las Leyes y ejercer el derecho de iniciativa ante el Poder Legislativo. Estos institutos no son aplicables con respecto a las Leyes que establezcan tributos. Tampoco caben en los casos en que la iniciativa sea privativa del Poder Ejecutivo. Ambos institutos serán reglamentados por Ley, dictada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara". La limitación de la norma es bastante clara: el referendo está vedado a iniciativas que establezcan tributos (lo que no ocurre en el tema ANTEL-ANCEL) ni que requieran iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Bien, la propia Constitución otorga a éste iniciativa privativa en la ley de Presupuesto Nacional, instrumento que debe contener: "A) Los gastos corrientes e inversiones del Estado distribuidos en cada inciso por programa; B) Los escalafones y sueldos funcionales distribuidos en cada inciso por programa; C) Los recursos y la estimación de su producido, así como el porcentaje que, sobre el monto total de recursos, corresponderá a los Gobiernos Departamentales. A este efecto, la Comisión Sectorial referida en el artículo 230, asesorará; sobre el porcentaje a fijarse con treinta días de anticipación al vencimiento del plazo establecido en el inciso primero. Si la Oficina de Planeamiento y Presupuesto no compartiere su opinión, igualmente la elevará al Poder Ejecutivo, y éste la comunicará al Poder Legislativo.
Los Gobiernos Departamentales remitirán al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, una rendición de cuentas de los recursos recibidos por aplicación de este literal, con indicación precisa de los montos y de los destinos aplicados; D) Las normas para la ejecución e interpretación del presupuesto". Como es bastante claro, aunque el Presupuesto se haya transformado en un cajón de mercachifle donde toda entra, strictu senso la iniciativa privativa nada tiene que ver con la regulación de los entes autónomos, materia precisamente regulada en otra sección de la Constitución, sin que se requiera de iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Poner temas de cualquier naturaleza dentro del Presupuesto y luego argüir que ello impide un referendo, parece una forma aparentemente ingeniosa pero bastante burda de limitar derechos constitucionales.

Del lado opositor se viene agitando la idea de apelar a la iniciativa ciudadana, otorgada por el mismo artículo 79 al 25% de los ciudadanos registrados. La Constitución es bastante clara en cuanto a las cuatro etapas separadas y sucesivas de creación de una ley: iniciativa, discusión, sanción y promulgación. Y así como abre múltiples vías de iniciativa, restringe la discusión y la sanción exclusivamente a las cámaras legislativas y la promulgación exclusivamente al Poder Ejecutivo (salvo en cuanto a leyes constitucionales). Una vez producida la iniciativa de una ley el procedimiento es el mismo para todas, sea cual fuere quien tuvo la iniciativa, que puede ser cualquier legislador, el Poder Ejecutivo, el Cuerpo Electoral a través del 25% de sus miembros y en circunstancias especiales y definidas otros órganos del Estado. No hay ninguna norma ni siquiera ningún indicio que permita procedimientos diferentes en la discusión, sanción y promulgación, atendiendo al diferente origen de la iniciativa. Utilizar la iniciativa para luego reclamar la convocatoria de un referendo aprobatorio y tras el obvio rechazo de la Corte Electoral, clamar por un comportamiento tramposo, tampoco ayuda al funcionamiento democrático y la credibilidad en los actores políticos.

Publicado en diario El Observador
junio 3  - 2001