Acerca de los plebiscitos
Oscar A. Bottinelli
 

En el siglo XIX (en parte también en la primera mitad del XX) los institutos de democracia directa fueron vistos como opuestos a la democracia representativa, visión acentuada cuando diversos regímenes autoritarios recurrieron a los plebiscitos como mecanismo de legitimación (por ejemplo, el franquismo). Por otro carril desde comienzos de la pasada centuria los institutos de democracia directa fueron ganando terreno como elemento complementario y no sustitutivo de la democracia representativa. Un gran envión se produjo en Europa luego de la segunda guerra mundial, en particular en las dos 

décadas pasadas; y en Estados Unidos los institutos de democracia directa se expandieron bastante, aunque casi exclusivamente en el nivel municipal (no existen a escala federal).

Antes que nada se impone una disquisición terminológica. En el derecho comparado existe mucha confusión en la distinción entre plebiscitos y referendos, por lo que a título de generalización los denominaremos como actos plebiscitarios. En el mundo adquirieron gran desarrollo tres tipos de estos actos: los de aprobación o ratificación de normas, los abrogatorios (derogatorios o anulatorios) y los consultivos. En Uruguay se desarrollaron los dos primeros tipos. Uno, el acto de carácter aprobatorio o ratificatorio se reservó en forma exclusiva y excluyente para la materia constitucional (al que el derecho uruguayo denomina plebiscitos). Dos, el acto abrogatorio (con carácter derogatorio, denominado referéndum) se orienta hacia las leyes ordinarias tanto nacionales como municipales (los llamados decretos de Juntas Departamentales). Por vía de los hechos, sin cambio jurídico alguno, en el país se instituyó el acto plebiscitario aprobatorio de leyes ordinarias, a través de la forma de un plebiscito constitucional: a partir de 1989 y en dos oportunidades (las dos "reformas de los jubilados") se aprobaron plebiscitariamente disposiciones constitucionales que por su contenido corresponden a leyes ordinarias.

Los actos de democracia directa como complemento de la democracia representativa operan en el mundo con tres finalidades básicas:

Una. Cuando el sistema político en su conjunto o en particular el gobierno buscan un expreso e inmediato respaldo popular para una medida determinada o un paso trascendente o polémico en la vida del país. En tal línea de fundamentación se pueden encontrar los actos plebiscitarios de ratificación del Tratado de Maastricht (en todos los países comunitarios, excepto el Reino Unido) o el ingreso de España a la OTAN.

Dos. Cuando en un sistema político dividido en forma relativamente pareja, una de las partes busca dirimir el conflicto en un terreno que supone le resulta más favorable que el de las instituciones representativas (como lo es hoy en Uruguay entre partidos tradicionales e izquierda, o en Italia entre centro-izquierda y centro-derecha).

Tres. Cuando actores menores del sistema político sienten que en determinados temas pueden sensibilizar a electores de otros partidos y a la ciudadanía independiente a favor de su causa. Esta vía a sido muy utilizada por partidos que promueven causas ambientalistas, liberacionistas sexuales, abortistas, divorcistas, defensoras de minorías (étnicas, nacionales o religiosas). Ocurre que en estos temas las dirigencias políticas optan por políticas prudentes a fin de no desafiar al segmento conservador de sus propios votantes; en tal caso, los grupos promotores de plebiscitos logran captar en su favor al segmento más liberal de votantes de esos mismos partidos, y crear así divisiones transversales en el sistema político.

El plebiscito como recurso de actores civiles en divergencia con los actores políticos puede considerarse una excepción, más bien como escenario posible en países donde el sistema político acusa signos fuertes de deterioro y cuestionamiento de representatividad, y donde en la sociedad civil aparece una fuerte red de entidades absolutamente independientes y a veces hasta opuestas a los agentes políticos. Por tal razón ello es la excepción y no la norma, es la patología de la democracia directa asociada a la democracia representativa, y no la conducta esperada en una sociedad con aceptable funcionamiento democrático. En definitiva el actor principal de todo acto plebiscitario es siempre el actor político.

¿Cómo aparece Uruguay en comparación con otros países de democracias representativas estables, que se complementan con institutos de democracia directa y cuentan con larga tradición de sistemas políticos competitivos? Por un lado como un país de alta fuerza de la democracia directa, dado que sólo mediante plebiscitos es posible enmendar la Carta Magna. Por otro, en el caso de la legislación ordinaria, como un país en que los institutos de democracia directa tienen escasa presencia y serias dificultades de aplicación. En toda la historia nacional ha habido tan sólo tres referendos en relación a leyes ordinarias, uno de carácter municipal (1951, Montevideo, el llamado plebiscito del vintén) y dos de carácter nacional (1989, Ley de Caducidad; 1992, Ley de Empresas Públicas). Y a escala nacional los intentos fallidos de recurrir al referendo han sido tan sólo dos en 16 años de vida institucional ininterrumpida. En comparación con Europa, nada. Baste comparar con que hace poco en Italia hubo trece plebiscitos en un solo día.

Es que en Uruguay la forma de concebir el acto referendario es harto problemática. En primer lugar se exige un extraordinario apoyo tan sólo para la realización del mismo (más del 27% del electorado real, que es lo que representa el 25% de un Registro Cívico Nacional en el cual figuran cerca de 200 mil residentes en el exterior). Además, el plazo en que la ley rige en forma provisoria, ya que es susceptible del recurso referendario, es de un año, lo cual para los tiempos presentes parece ser un lapso excesivamente prolongado; precisamente la culpa de que muchas inversiones deban esperar no se debe a que haya cuestionamientos a la ley (en todo el mundo toda ley tiene opositores dispuestos a derogarla) sino al plazo establecido constitucionalmente. Y por si fuera poco los legisladores de 1989, y con una perseverancia única, también los legisladores de 1999, establecieron un procedimiento engorroso y además caro para el Estado.

Sigue sin entenderse la actitud refractaria al simple procedimiento de las firmas, cuya aplicación nadie ha cuestionado todavía para impulsar plebiscitos constitucionales o referendos municipales. Lo curioso es que se hace un acto votacional, que cuesta más o menos lo mismo que cualquier elección, a los efectos de saber si se hace o no una votación. Tampoco se entiende por qué en la pasada reforma constitucional no se avanzó en la idea de bajar el número de voluntades necesarias para impulsar un referendo con la correlativa reducción de los plazos (se habló de establecer la exigencia mínima en el 10% ó 15% del Registro Cívico Nacional con un plazo de tres meses).

Publicado en diario El Observador
febrero 18  - 2001