Las reformas del Estado
Oscar A. Bottinelli

El presidente de Antel puede sentirse como aquél periodsta que llegó a Pnom Penh en el mismo momento en que las cuatro fracciones en lucha convergían sobre la capital de Camboya. No quedó entre dos sino entre cuatro fuegos. Es que tal como ocurrió ocho años atrás, Antel ha quedado como paradigma o resumen del debate sobre la reforma del Estado, con el riesgo de quedar prisionero también de la simplificación de un debate que hoy, a diferencia del de 1992, es muchísimo más complejo y multidimensional.

Es que muchas de las propuestas que se realizan sobre las empresas estatales, así como las que el Poder Ejecutivo acaba de remitir al Parlamento como reformas a la Carta Orgánica de Antel, no son alternativas sobre un único eje, sino sobre un conjunto de ejes. No es una discusión univariada, sino multivariada. Y así se confunde participación de capital privado, propiedad estatal, monopolios, costo del Estado, eficiencia y derecho público o privado. Como ocurre muchas veces, hay posturas matizadas, pragmáticas, a veces zigzagueantes, y posturas ideológicas fuertes. En los extremos una tesis que rechaza todo lo que exceda del Estado la clásica función de juez y gendarme. Del otro, la desconfianza en todo lo que huela a empresa privada, a capital privado y hasta a ganancia.

Veamos algunos ejes:

Uno. La oposición entre monopolio (u oligopolio) y libre competencia, que es independiente de la propiedad de la empresa, puede haber y hay en Uruguay empresas estatales en régimen de libre concurrencia (AFAP República, Banco de Seguros en algunas áreas, Ancel) y empresas privadas monopólicas (Gaseba).

Dos. Propiedad estatal de la empresa versus propiedad privada o empresa privada. La combinación de los dos primeros da como bien lo enseña Perogrullo, no dos sino cuatro posibilidades: monopolio estatal, monopolio privado, libre concurrencia entre empresas privadas y libre concurrencia entre empresas privadas y empresas estatales. Y para complicar el panorama, empresas mixtas, que admiten a su vez dos variantes: empresas de capital mayoritariamente estatal y participación minoritaria privada (con socios corporativos o venta abierta en bolsa) o empresas de capital privado con participación minoritaria estatal.

Tres. Empresas eficientes y empresas ineficientes. Diferenciación que no necesariamente está asociado con los puntos anteriores: un teléfono de línea se obtiene en cualquier punto del país en un plazo que va de veinticuatro horas a siete días; que alguien cuente cuantos meses puede llevar conseguir siquiera un presupuesto para instalar gas por cañerías en Pocitos. Estos ejemplos fueron referidos a eficiencia desde el punto de vista del cliente.

Cuatro. Empresas rentables y empresas deficitarias, que es otra forma de medición de eficiencia. Si bien este tema puede ser independiente de la propiedad, una empresa privada por largo tiempo ineficiente sólo es posible si está asociada a alguna forma de paternalismo estatal, como ocurre por ejemplo con el transporte colectivo de pasajeros de Montevideo. Un servicio estatal deficitario no necesita buscar ejemplo, abundan.

Cinco. Empresas de propiedad estatal que funcionan en el derecho público y empresas que funcionan en el derecho privado. Es decir, de un lado las que realizan las compras a través de todo el procedimiento del TOCAF, con la intervención del Tribunal de Cuentas de por medio, y cuyos funcionarios se rigen por las normas de los estatutos del funcionario; y del otro lado quienes compran y venden según el derecho privado, y cuyos empleados se guían por las normas generales del derecho laboral.

Seis. Las que cuentan con una plantilla de personal bien remunerado y las que cuentan con una plantilla de personal mal remunerado, lo que no necesariamente está asociado a la propiedad, y que si bien se correlaciona bastante con la eficiencia, no necesariamente siempre. Ejemplos hay que una alta remuneración de trabajadores de un sector privado son consecuencia de ciertas protecciones estatales que algún tercero paga. Y más de un ejemplo de sectores estatales bien pagos y poco eficientes.

Además de estos ejes, en el debate sobre las empresas estatales aparecen otros dos temas. Uno de ellos es el de la administración con criterio empresario o técnico, o criterio político en el sentido de políticas de gobierno, como oposición a la administración con criterio político utilitario, como trampolín electoral o como mera base clientelística.

Pero el tema Antel añade un elemento más, que es en sí mismo tema para otro análisis: como por efecto del cambio tecnológico puede cambiar la estructura económica misma de una empresa, sus fortalezas y debilidades. Y sobretodo, como una política y una estrategia concebida para ciertos parámetros tecnológicos, pueden no ser válidos a la vuelta de página, con parámetros tecnológicos diferentes y a veces hasta difícilmente previsibles en toda su magnitud. Parecería que entender la complejidad y multidimensionalidad de estos temas es requisito básico para el debate que el país reanuda sobre el papel del Estado.

Publicado en diario El Observador
setiembre 03 - 2000