27 May. 2017

El hacer política en los entes

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

Las restricciones a los directores surge por la competencia intrapartidaria […] surge un sistema que prevé la existencia de funcionarios de naturaleza no política y con prohibición de actuación política (basicamente magistrados, militares y policías) y por otro, la existencia de determinados funcionarios con prohibición de actividad política pero de designación política, que pueden concurrir a reuniones partidarias.


Las restricciones a los directores surge por la competencia intrapartidaria

La relación entre la calidad de director de ente descentralizado y acción política es harto complicada. La Constitución dispone en el numeral 4° del artículo 77: “Los magistrados judiciales, los miembros del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y del Tribunal de Cuentas, los Directores de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados, los militares en actividad, cualquiera sea su grado, y los funcionarios policiales de cualquier categoría, deberán abstenerse, bajo pena de destitución e inhabilitación de dos a diez años para ocupar cualquier empleo público, de formar parte de comisiones o clubes políticos, de suscribir manifiestos de partido, autorizar el uso de su nombre y, en general ejecutar cualquier otro acto público o privado de carácter político, salvo el voto”

Como se ve es una prohibición absoluta de actividad política, prevista para personas cuya función requiere una ajenidad respecto a la política, como magistrados, militares o policías; y que además esa función implica una carrera que normalmente ocupa toda la vida laboral de la persona. De ahí resulta algo incongruente la inclusión de los directores de entes autónomos y servicios descentralizados, que son designados en cada periodo de gobierno, en base a consideraciones políticas, y que normalmente no comprenden toda la vida laboral de las personas. El texto viene desde la Constitución de 1934, atravesó la de 1942 y en la siguiente reforma, en 1952, se reconoció que los directores de ente tienen una naturaleza diferente, al agregarse: “No se considerará incluida en estas prohibiciones, la concurrencia de los Directores de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados a los organismos de los partidos que tengan como cometido específico el estudio de problemas de gobierno, legislación y administración”. Es decir, no pueden realizar ninguna actividad política pública o privada, pero pueden concurrir a organismos partidarios que específicamente se ocupen de temas de administración, legislación o gobierno, como las bancadas parlamentarias y agrupaciones de gobierno.

La reforma de 1997 dio un paso más, al establecer que el presidente, actuando individualmente y no como Poder Ejecutivo, y sin que haya censura, puede declarar “que el Consejo de Ministros carece de respaldo parlamentario”. Y en tal caso “podrá sustituir total o parcialmente a los miembros no electivos de los Directorios de los Entes Autónomos y de los Servicios Descentralizados”.

De la teorización de las diversas disposiciones surge un sistema que prevé por un lado la existencia de funcionarios de naturaleza no política y con prohibición de actuación política (basicamente magistrados, militares y policías) y por otro, la existencia de determinados funcionarios con prohibición de actividad política pero de designación política, que pueden concurrir a reuniones partidarias (con limitaciones) y cuya permanencia queda directamente relacionada con la conformación de una mayoría parlamentaria. Son, por tanto, funcionarios esencialmente políticos, nombrados y sustituidos por razones políticas.

La incongruencia tuvo motivaciones que pueden considerarse menores, más bien relacionadas con la lucha intrapartidaria y no con la lucha interpartidaria. En 1934 se advirtió que para el desarrollo de carreras políticas personales, los entes proveen fenomenales recursos de carácter clientelístico. Desde su origen el recurso más importante lo viene siendo la provisión de empleos, práctica que ha tenido una significativa ampliación con la telaraña de empresas privadas de propiedad de esos mismos entes autónomos. Varias décadas atrás -y los jóvenes y no tan jóvenes se sorprenderán- la asignación de teléfonos. También el uso político de la distribución de bienes producidos por esas empresas estatales (como el caso del portland) o la realización de obras en forma concentrada en unos pocos departamentos, casualmente bases de poder de esos directores que deciden la obra (como ha ocurrido con el caso del saneamiento). Y más modernamente -y en crecimiento- el uso de la asignación de publicidad. Cabe agregar que en una época -desde el despuntar de los años cuarenta hasta la creación del Banco de Previsión Social en 1967- un recursos de primera magnitud -el más importante de todos- fue la distribución por cuota política de los derechos efectivos a la jubilación o a la pensión (la concesión de ese derecho se denominaba “pronto despacho”).

Como la competencia intrapartidaria de los directores de entes y servicios se consideraba harto peligrosa y difícil de contener, se fue más allá en las prohibiciones. En la Constitución de 1952 se estableció la exigencia de renunciar con una antelación de diez meses a las elecciones nacionales para poder ser candidatos a diputado. Dicho y hecho, generó un pelotón de candidaturas senatoriales. Por lo que en la siguiente reforma (1967) la exigencia se generalizó a ambas cámaras y el plazo se extendió a doce meses. La preocupación corresponde a competidores de un mismo sector político y en segundo término entre los del mismo partido. Se puede decir que no existía preocupación en la competencia interpartidaria; a tal punto, que hasta hoy los directores de un mismo ente autónomo -cuando realizan prácticas clientelísticas- distribuyen prolijamente los recursos entre todos los miembros, de todos los partidos y sectores allí representados.

Entre 1934 y 1967 se había generalizado la costumbre de hacer política de forma indirecta. La propagada no se hacía en favor de Fulano de Tal (el director de ente autónomo), sino la hacían los “Amigos de Fulano de Tal”. Y así nació la prohibición de “autorizar el uso de su nombre”. Aunque el ser humano es muy ingenioso, y -privilegio de pocos- en los últimos dos periodos alguien descubrió el usar el nombre homónimo de su padre.

Pero resulta que las empresas estatales pasaron a adquirir cada vez más peso en la vida del país, y su presidencia pasó a ser vista como catapulta para la Presidencia de la República [tema del próximo capítulo]


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)