24 Set. 2016

Entre gobernanza y democraticidad

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

Italia va perdiendo democraticidad en pos de una gobernanza que no encuentra [...] Un proceso que se da en muchos países occidentales … la búsqueda de la gobernanza va dejando de lado la democraticidad […] Desde 1993 Italia viene caminando hacia la búsqueda de una gobernanza, que no ha logrado, y para ello intentar el reduccionismo del sistema político. Como se sabe, toda reducción implica exclusión o desigualdad, o las dos cosas […] Un voto por el centro izquierda valió (en 2013) 2,7 veces de un voto por el centro derecha. Formidable desequilibrio de representación […] (la) consecuencia es la formación de gobiernos altamente minoritarios. El actual gobierno cuenta con un apoyo electoral de alrededor del 32%.


Italia va perdiendo democraticidad en pos de una gobernanza que no encuentra

Lo que ocurre en Italia es un paradigma de un proceso que se da en muchos países occidentales, en que la búsqueda de la gobernanza va dejando de lado la democraticidad. A fines de noviembre habrá un referendum constitucional -muy asociado además a una ley electoral- en que para el oficialismo se juega el que el país tenga gobernabilidad y la oposición cree que se juega la democraticidad2.

Circa 1993 se derrumba la Primera República, a golpes judiciales (empujados por fuerzas políticas opositoras y los principales centros del poder económico) conocidos como “Mani Pulite” y “Tangentopoli”. En el plano estrictamente político, de la arquitectura política y de gobierno, buena parte de la dirigencia política extrajo como conclusiones del quiebre de la Primera República dos cosas. La primera de todas, que una verdadera democracia sigue el modelo sajón y cuenta con dos y nada más que dos partidos; y si ello no es posible, dos bloques, el “bipolarismo”. La segunda es que la culpa de todos los males, o de muchos males, era la representación proporcional en la elección del parlamento.

Y además un imaginario, que es un lugar común para los no entendidos: la inestabilidad de los gobiernos italianos, “el país con más cantidad de gobiernos por año”. La conclusión parte de una visión presidencialista del sistema de gobierno y además sin observase que en Italia se llama cambio de gobierno a cada cambio de ministros, mientras que en Alemania solo se llama cambio de gobierno cuando cambian no solo el jefe de Gobierno sino además el partido dominante. Tampoco se observó que el diseño constitucional italiano es de un ejecutivo colegiado y para nada afecta que cambie el presidente. En un análisis de sustancia y no de apariencias, Italia en la Primera República fue uno de los países con gobiernos más estables, cuatro en 47 años, siempre pivoteados por la Democracia Cristiana: el arco constitucional, la coalición centrada en la democracia cristiana con los pequeños partidos laicos de centro a centro derecha, la breve coalición de derecha democristiano-posfascista, el tetra o pentapartito de centro a centro izquierda con la inclusión de los socialistas (y entrada y salida de los pequeñísimos liberales). Tuvo casi medio siglo de inestabilidad aparente sobre una gran estabilidad.

Algo -pero muy poco- se cuestionó el parlamentarismo puro: el politólogo Sartori y el político Berlusconi promovieron el semipresidencialismo francés. Y poco se hizo para evitar el transformismo, la permanente ruptura y re hechura de grupos políticos, las mayorías danzantes, los cambios de camiseta; y tampoco nada se hizo para ir a un parlamentarismo más rígido, como por ejemplo la introducción de la mayoría constructiva (modelo Alemán).

De Machiavelli a hoy, Italia exhibe quinientos años de análisis y reflexión política, a la cabeza del mundo. También es la cuna -o una de las cunas- de la ciencia política moderna y del constitucionalismo románico. Sin embargo, la dirigencia política y una parte considerable de académicos y comunicadores giraron los ojos al mundo anglosajón. Para ellos, allí se encuentra la democracia perfecta, con dos y solo dos partidos (de paso, en el Reino Unido vieron dos partidos cuando hay tres, cuatro o cinco relevantes). Pero lo fundamental es que en ese proceso se olvidó que la causa profunda del multipartidismo, o multifraccionalismo, o multigrupismo, es el alto matizamiento de una sociedad. Y ese es un factor cultural, en sentido antropológico, un factor histórico y sociológico. En Uruguay ha habido un bipartidismo concebido como dos grandes conjuntos pero como cobertura de una multiplicidad de grupos y fracciones, que corresponde al matizamiento político de la sociedad.

Desde 1993 Italia viene caminando hacia la búsqueda de una gobernanza, que no ha logrado, y para ello intentar el reduccionismo del sistema político. Como se sabe, toda reducción implica exclusión o desigualdad, o las dos cosas. Italia ha caminado en ese proceso a través de tres modelos y está en fase de discusión el cuarto. El primer modelo fue el Mattarellum (término despectivo de Sartori; el autor fue el actual jefe de Estado Sergio Mattarella) que dispuso que las tres cuartas partes de las bancas se eligiesen a pluralidad (mayoría relativa) y el tercio restante por proporcionalidad limitada, con una cláusula de barrera del 4%. La realidad política italiana fue en contra del determinismo formal, y la reducción de proporcionalidad y la barrera fueron sorteadas mediante acuerdos políticos de alta imaginación. Para colmo, el Mattarellum contenía un error matemático, que en su última aplicación (2001) dejó 10 de las 630 bancas sin adjudicar.

No cumplido el objetivo, se pasa al Porcellum (Legge Calderoli), que se aplicó en las últimas tres elecciones, pero en dos marcos políticos diversos. Estableció que el 55% de las bancas se adjudicasen a la coalición más votada y dentro de ella a las fracciones por proporcionalidad pura, con una barrera que en términos prácticos terminó siendo del 1,4%; la minoría, proporcionalidad entre coaliciones y fracciones, también con la misma barrera. El sistema funcionó en su estreno (2006) en una arquitectura muy parecida el sistema uruguayo, de lemas y sublemas, o de lemas y listas. Condujo a ello la conformación de dos grandes bloques, uno de centro izquierda y otro de centro derecha. Casi no hubo fracciones excluidas por la forma en que se combinaron la cláusula de barrera y los pactos políticos, pero sí hubo desigualdad en el cociente de representación, ya que por ejemplo en 2006, en que hubo un virtual empate (2 por mil de diferencia) cada banca de la minoría costó un 20% más de votos que cada banca de la mayoría. Aún así, el sistema no fue ni excluyente ni excesivamente sesgado3. En 2008 si bien no existieron las dos coaliciones perfectas, más acentuado el fenómeno en el centro izquierda, en líneas generales operó de la misma manera (aunque funcionó la exclusión y quedó fuera la izquierda izquierda).

En 2013 no cambió el marco normativo sino el marco político, ya la elección se jugó en tres grandes polos, relativamente equilibrados: el centro izquierda (29,6%, y 340 bancas), el centro derecha (29,2%, 124 bancas) y el grupo protestatario detrás de Beppe Grillo, el Movimento 5 Stelle (25,6%, 108 bancas)4. Una cuarta coalición con el 10,6% logra 45 bancas. El centro izquierda vence al centro derecha por la esmirriada diferencia de 0,4% del total de votos válidos y lleva casi el triple de bancas. Cada banca del centro izquierda costó 29.557 votos y cada banca por el centro derecha, 80.029. Un voto por el centro izquierda valió 2,7 veces un voto por el centro derecha. Formidable desequilibrio de representación. La segunda consecuencia es la formación de gobiernos altamente minoritarios. El actual gobierno cuenta con un apoyo electoral de alrededor del 32%. El 68% del electorado de 2013 está en la oposición5.

Pese a la formidable afectación de la democraticidad en que derivó ese sistema, se consideró que no logró la gobernanza. Y de allí se caminó hacia la actual reforma anclada en la Ley Electoral conocida como Italicum y la reforma constitucional Renzi-Boschi. Aquí en la búsqueda de gobernanza se va mucho más allá en el recorte de la representación. La principales líneas son: Uno, se eliminan las coaliciones y compiten listas simples. Dos, la lista simple más votada lleva el 54% de las bancas si obtiene el 40% de los votos. En caso contrario, hay un balotaje entre las dos listas simples más votadas, y la que gane el balotajse lleva el 54% de las bancas. Tres, cláusula de barrera del 3%, con lo que se excluyen a los partidos mas pequeños.

Si bien el cambio de reglas de juego conlleva al cambio de comportamiento de los electores, todos los forzamientos que se fueron buscando en los sucesivos marcos jurídicos en Italia no provocaron demasiado la pretendida concentración del voto. El nuevo sistema -cuya vida en definitiva depende del referendum constitucional del 4 de diciembre- analizado con los resultados de 2013, podría llevar a que el gobierno se disputase entre dos listas cada una de ellas en el entorno del 25% del electorado. Podría dejar hasta el 75% del electorado en la oposición. Si esa reforma logra la gobernanza, será a un elevadisimo costo de democraticidad.


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)

2 Precisamente el martes y miércoles estará en Montevideo la ministro para la Reforma, María Elena Boschi, autora -junto al presidente Renzi- de las reformas en discusión.

3 El análisis está centrado en la Cámara de Diputados. Distinto fue el impacto en el Senado, con elección región por región, que generó dificultades de construcción de mayoría parlamentaria o de operatividad de la mayoría, y quitó solidez al respaldo parlamentario al gobierno.

4 No se incluyen las 12 bancas de la Circunscripción Exterior ni la de Valle d’Aosta.

5 El cálculo es muy difícil, porque hay una escisión del grupo de Berlusconi que apoya al gobierno y una parte del centro izquierda que no lo apoya, con número cambiante de diputados entre oficialismo y oposición. En la hipótesis más favorable, el gobierno llegó a contar con el apoyo del 39% del electorado participante. Por tanto, ello llevaría a que el electorado en la oposición bajase del 68% al 61%..