03 Jul. 2016

Entresijos de una reforma magna

Oscar A. Bottinelli1

El Observador

En la convocatoria a Convención Nacional Constituyente [… ] toda la movilización, debate público, determinación de objetivos precisos y redacción del articulado base debe hacerse [por el Frente Amplio] en el corto plazo que va de setiembre a marzo […] El camino de la Convención Constituyente supone para el oficialismo dos grandes riesgos previos a las elecciones de octubre 2019: obtener mayoría en las elecciones de constituyentes y aprobar el plebiscito.


Un siglo y medio de discusión sobre reforma constitucional se cumplirá cuando se apaguen los ecos del venidero ciclo electoral. Discusión que abarcó todas las etapas de la vida del país, de la premoderna y democrática al Estado moderno y plenamente democrático, pasando por la dictadura en que los militares empezaron a debatir el tema a mes y medio de dado el golpe de Estado. Es una fiebre reformista como dicen los detractores o en cambio marca la importancia que en este país se da al marco jurídico, y al marco constitucional en particular, al ideario de un Estado de Derecho. Y el ver que los cambios, los avances, pasan por ajustar el marco constitucional.

El Frente Amplio resolvió el sábado 24 impulsar una reforma constitucional sobre una agenda abierta, con un punteo de diez items, como “interlocución con los sectores sociales” y de “diálogo en la estructura del Frente Amplio”. Es pues un temario a debatir y un articulado a ser elaborado. Desde el punto de vista político la resolución del Plenario Nacional sugiere que el partido oficialista se embarca en una campaña de contacto y movilización con la sociedad civil y con su propia estructura, en el debate de temas que componen la nueva agenda de derechos o de ajustes al sistema institucional vigente. Esta movilización sin duda pretende salir del encierro al que está sometido con la situación económica, el ajuste fiscal, el tema Ancap y otros que siempre golpean a todo gobierno en épocas de vacas flacas. Más allá de cuánto sirva o no este empuje movilizatorio a sus propósitos políticos, es claro que pretende ser una huida hacia adelante: tomar la iniciativa y plantear una nueva agenda en el debate nacional. Y decidió postergar para el 10 de setiembre la definición del método, ya con nuevas autoridades.

Desde el punto de vista político toda reforma constitucional permite optar entres dos grandes caminos: el camino solitario (partidariamente hablando) o el de la búsqueda de grandes acuerdos pluripartidarios. Por el primer camino se abren a sus vez dos vías: la iniciativa unilateral y la convocatoria a Convención Nacional Constituyente. En principio el Frente Amplio parece querer ir por el camino partidariamente solo, acompañado de organizaciones sociales y civiles.

La iniciativa unilateral se puede promover mediante la firma de circa 300 mil ciudadanos en ejercicio (10% del Registro Cívico Nacional) o de dos quintos de los legisladores (52). El proceso culmina con su plebiscitación en forma simultánea con las elecciones nacionales, el 27 de octubre de 2019. Una etapa previa se cumple el 27 de abril de 2019, en que las firma ciudadanas deben presentarse ante la Corte Electoral o la iniciativa de legisladores ante el presidente de la Asamblea General. Si como parece coherente al envión movilizatorio se fuese por el camino de las firmas, el proyecto debería estar concluido unos seis meses antes para comenzar la campaña de recolección, es decir, para fines octubre de 2018. Desde que se reúna este setiembre el Plenario Nacional se abre un lapso de dos años para la conclusión de las definiciones políticas y la redacción del articulado.

La convocatoria a Convención Nacional Constituyente es mucho más compleja. Para hacer el cálculo de tiempos en forma regresiva, cabe suponer que el plebiscito no debe hacerse más allá de fines de 2018 (último domingo de noviembre, por ejemplo). Entonces, la Convención Nacional

Constituyente debe culminar su tarea como mínimo un par de meses antes, fines de setiembre de 2018. Y para ello debe instalarse un año antes, setiembre de 2017. Por lo que las elecciones de Convención (260 miembros, mismo sistema que para la elección de diputados) deben realizarse no más allá de julio de 2017. De donde, la Asamblea General debe aprobar el proyecto que da el punta pie inicial al proceso reformista, en mayo de 2017 (el FA cuenta con los 66 votos requeridos). Lo que implica que el Frente Amplio debe presentar el proyecto con la inauguración del próximo periodo legislativo, en marzo del año que viene. Toda la movilización, debate público, determinación de objetivos precisos y redacción del articulado base debe hacerse en el corto plazo que va de setiembre a marzo. Si se quiere más tiempo, puede pensarse hacer el plebiscito en marzo de 2019, tres meses antes de las mal llamadas “elecciones internas”, ya en plena campaña electoral; en tal caso se ganan cuatro meses, y la presentación del proyecto se puede diferir hasta junio del año que viene.

Cabe aclarar que en la vía de la Constituyente, el proyecto inicial es poco relevante, ya que puede ser de un solo artículo, dado que la Convención no queda condicionada por el proyecto inicial, y puede agregar y quitar temas. En tal sentido, es una agenda abierta casi hasta el mismo final de la labor de la Convención, es decir, hasta setiembre o como máximo diciembre de 2018 (según la fecha que se opte para el plebiscito). En cambio, en la vía de iniciativa individual por firmas, el proyecto debe estar totalmente concluido al comenzar la campaña de recolección de adhesiones.

Hay un segundo tema no menor para la elección del camino. Los plebiscitos simultáneos con la elección nacional tienen una alta probabilidad de no ser aprobados, como pasó con las dos últimas iniciativas frenteamplistas (anulación de la Ley de Caducidad y voto desde el exterior por vía epistolar, ambos en 2009) y con la última de todas las iniciativas (colorado-herrerista) sobre baja de la edad de imputabilidad. En toda la historia del país se han realizado 28 plebiscitos constitucionales (de 1917 a 2014), de los cuales fueron aprobados 10 y no aprobados 18. Pero conviene ver la tabla de resultados:

ProcedimientoTotalAprobadosRechazados% de aprobación
Convención Constituyente220100%
Ley Constitucional43175%
Proyecto de Asamblea General110100%
Iniciativa gobierno de facto21150%
Iniciativa ciudadana o legislativa1931616%
TOTAL28101840%

Fuera de las iniciativas unilaterales, fueron rechazados solamente el proyecto constitucional del gobierno militar (1980) y la “mini reforma” (1994)

El camino de la Convención Constituyente supone para el oficialismo dos grandes riesgos previos a las elecciones de octubre 2019: obtener mayoría en las elecciones de constituyentes y aprobar el plebiscito. Cualquiera de dichos actos electorales puede devenir en plebiscitos sobre el gobierno, y allanar u obstaculizar el camino hacia las elecciones nacionales. Cabe recordar que si las elecciones nacionales de 2014 hubiesen sido elecciones de Convención Constituyente, el Frente Amplio habría quedado con dos bancas por debajo de la mayoría absoluta, con 129 bancas en 260 (la mayoría absoluta son 131 bancas)2.

Esta es la simulación de adjudicación de bancas para la Convención Nacional Constituyente en base a los resultados para las elecciones nacionales del 26 de octubre de 2014:

LemasVotosBancas% bancas
Frente Amplio113418712949,6%
Partido Nacional7326018331,9%
Partido Colorado3056993513,5%
Partido Independiente7337983,1%
Unidad Popular (lema Asamblea Popular2686931,2%
Partido Ecologista Radical Intransigente1783520,8%
Partido de los Trabajadores321800,0%

Vale decir que un resultado exactamente igual al de 2014, que dio al Frente Amplio mayoría absoluta en la Cámara de Representantes (50 bancas en 99), no hubiese dado mayoría absoluta en una Convención Nacional Constituyente (129 en 260) como no la dio en forma natural en la Cámara de Senadores (15 en 30; la mayoría son 16), ya que el Frente Amplio logró conformar una mayoría de forma manufacturada, con la incorporación ex-oficio del vicepresidente de la República.


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política)

2 Ver Un escrutinio para la Constituyente, El Observador.