01 Jul. 2016

El Frente Amplio impulsa una nueva reforma de la Constitución

Oscar A. Bottinelli – Diálogo con Fernando Vilar

Radiocero y Radio Monte Carlo

Desde el punto de vista político, más allá del plebiscito en sí, la resolución del Plenario Nacional permite ver que el Frente Amplio busca tomar este tema como un eje de movilizaciones sociales, convocando a diferentes sectores de la sociedad civil. […] políticamente el Frente Amplio se arriesga a que la elección de constituyentes resulten en una especie de plebiscito sobre el gobierno, y después a que el plebiscito constitucional resulte en otro plebiscito sobre el gobierno. Es una apuesta arriesgada.


OAB: Lo bueno de ser especialista en sistema político en Uruguay es que no hay cómo aburrirse, tanto se sea politólogo como constitucionalista. Y no solo nosotros sino que varias generaciones para atrás y quizás otras tantas para adelante. Es que en este país se habla de reforma constitucional desde 1870. Así como lo oye, desde hace casi un siglo y medio. No hay periodo del país en que no se discutiese la reforma constitucional en general o la reforma electoral electoral en particular. Inclusive bajo el gobierno militar; pero no solo hacia el final, en búsqueda de una salida a la situación, sino al comienzo, apenas dado el golpe, en agosto de 1973 los militares ya discutían reforma constitucional.

Más allá de que parezca que uno lo toma a la ligera, no es así. Eso marca la importancia que en este país se le da al marco jurídico y al marco constitucional en particular, al ideario de un Estado de Derecho. Y el ver que los cambios, los avances, pasan por ajustar el marco constitucional.

Bien, el sábado pasado, 24 de junio, el Plenario Nacional del Frente Amplio resolvió impulsar la reforma constitucional.

FV: ¿Y qué reformas resolvió impulsar?

OAB: Lo que hizo fue marcar una agenda de diez puntos que sirva como “una agenda de interlocución con los actores sociales” y también “una agenda de diálogo en la estructura interna del FA, recorriendo todo el territorio nacional”; en el camino ir avanzando en la redacción del articulado y en un informe hacia el Congreso del Frente Amplio.

Este punteo o índice de temas a discutir con actores sociales y en la interna del Frente Amplio, comprende como dijimos 10 puntos, que son:

1. Dignidad y derechos humanos.

2. Nacionalidad y ciudadanía.

3. Democracia y Poder Legislativo.

4. Justicia y Poder Judicial.

5. Equilibrio y relación entre los Poderes.

6. Ética y Transparencia Pública.

7. Descentralización y Tercer Nivel de Gobierno.

8. El Ambiente y su protección.

9. Integración regional e inserción internacional.

10. Modernización del derecho de propiedad incorporando las nuevas realidades.

FV: ¿Y por dónde piensa el Frente Amplio impulsar la reforma constitucional, qué mecanismo de reforma piensa impulsara?

OAB: Esto lo resolverá el Plenario Nacional el 10 de setiembre. Desde el punto de vista político hay dos grandes caminos: uno es ir hacia una reforma constitucional por sí solo, con sus propias fuerzas, y el otro es ir mediante un gran acuerdo político multipartidario. Lo que es importante tener en cuenta es que en Uruguay, a diferencia de la mayoría de los países del mundo, y de la mayoría de los países democráticos del mundo, la reforma finalmente solo se puede aprobar o rechazar mediante plebiscito. El que decide en última instancia es siempre la ciudadanía, es decir el conjunto de personas con ciudadanía en ejercicio. Este es un dato muy importante: no hay acuerdo de cúpula política que permita modificar la constitución si no hay respaldo popular expresamente dado.

Cuando una fuerza política quiere ir por sí sola tiene a su vez dos alternativas: una es la presentación de proyectos de reforma constitucional mediante la firma del 10% de los ciudadanos o por iniciativa de los dos quintos de los legisladores. La otra es mediante el impulso a una Convención Nacional Constituyente con la esperanza de obtener en la elección de la Convención la mayoría absoluta de las bancas.

Cuando desde el pique se quiere ir por un gran acuerdo multipartidario, se va por una Ley Constitucional, que requiere el voto de los dos tercios del total de miembros de cada Cámara, es decir, el voto de 21 senadores y de 66 diputados. Si no se tiene fuerza o no se logra la mayoría absoluta en una Convención Constituyente, obviamente se abre la vía de la búsqueda del acuerdo político, que puede ser de menor entidad que en una Ley Constitucional porque en la Convención se necesita mayoría absoluta, pero no dos tercios.

FV: ¿Cómo son los mecanismos?

OAB: Veamos, en definitiva son tres: iniciativa unilateral, Convención Constituyente y ley constitucional.

Primer mecanismo o primer camino, la iniciativa unilateral, que como ya dijimos puede ser popular, mediante la firma del 10% de los ciudadanos, o por el impulso de los dos quintos de los legisladores. Lo primero en común es que la iniciativa no depende de la mayoría parlamentaria, ya que puede ser formuladas por la minoría. Lo segundo en común es que el plebiscito se realiza en forma conjunta con las siguientes elecciones nacionales, cosa que la gran mayoría de la audiencia recordará, ya que en casi todas las elecciones nacionales junto con la elección de presidente y vicepresidente de la República, de senadores y de diputados, hay uno o más de un plebiscito constitucional. La última vez, en 2014, lo fue sobre la baja de edad de imputabilidad, sin éxito. En la anterior, en 2009, hubo dos plebiscitos: uno sobre la anulación de la Ley de Caducidad y otro sobre el voto desde el exterior por correo; ninguno de los dos tuvo éxito. Y en 2004 fue sobre la nacionalización del agua, que resultó aprobado. Fue uno de los pocos casos en que un proyecto impulsado por este camino que llamamos unilateral resultó exitoso.

Mucho antes también hubo dos exitosos: en 1989 el ajuste automático de las jubilaciones y pensiones, y en 1994 el impedir que se hiciesen reformas jubilatorias en las leyes de presupuesto. Y hubo mucho fallidos, como el porcentaje fijo del presupuesto para la educación pública o la independencia financiera del Poder Judicial.

Ese es un primer camino que políticamente le permite al Frente Amplio ir solo, pero que tiene que esperar para su plebiscitación hasta el mismo día de las próximas elecciones nacionales que se realizarán el 27 de octubre de 2019. Y en esa votación obtener que el voto por SI logre más de la mitad del total de votantes, incluidos los votos anulados. No se vota por NO, sino solo se vota por SI, como muchos podrán recordar en 2014, 2009 o 2004.

Claro que desde el punto de vista político, más allá del plebiscito en sí, la resolución del Plenario Nacional permite ver que el Frente Amplio busca tomar este tema como un eje de movilizaciones sociales, convocando a diferentes sectores de la sociedad civil.

FV: ¿Quedan otros dos caminos?

OAB: El segundo camino, el opuesto tanto en lo formal como en lo política, es ir a una Ley Constitucional, que requiere el voto de dos tercios de cada Cámara: 21 senadores y 66 diputados. Como es obvio, requiere de un gran acuerdo político. Por ahora no están dadas las condiciones. Es el camino más expeditivo, ya que aprobada la ley se va a plebiscito cuando se decida, normalmente a los dos o tres meses, y ahí se termina todo. La reforma de 1996 fue por este camino, y por este camino fue con resultado negativo el intento de reforma de 1994, la llamada “mini-reforma”

FV: Nos queda el ultimo camino

OAB: Sí, es la Convención Nacional Constituyente. Es complicado. Veamos:

Primero se tiene que aprobarse un proyecto de reforma en la Asamblea General por mayoría absoluta del total de componentes, es decir, por 66 votos. No es un obstáculo, ya que el Frente Amplio cuenta con 16 miembros en el Senado y 50 diputados, lo que totaliza 66. Problema resuelto.

Segundo. Aprobado el proyecto y promulgado por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo debe convocar a elecciones de Convención Nacional Constituyente dentro de los 90 días siguientes.

Tercero. Realizadas las elecciones y elegidos los convencionales, la Convención debe instalarse dentro del año de promulgada la iniciativa. En realidad será más o menos a los dos o tres meses de realizada la elección, la que será a los dos o tres meses de promulgado el proyecto. Vale decir que desde que el proyecto se aprueba hasta que se instale la Constituyente pasarán de cuatro a seis meses.

Cuatro. La Convención tiene plazo de un año. Puede terminar antes, lo cual viendo la característica que tenemos los uruguayos, es difícil que algo se haga antes de que se llegue al vencimiento de un plazo.

Cinco. Ahí el o los proyectos se aprueban por mayoría absoluta. Pueden arribarse varios y plebiscitarse por separado. Y el plebiscito se hace en la fecha que fije la Convención, lo que normalmente sería a los dos o tres meses de terminado el trabajo. El SI tiene que tener mayoría de votos.

La Convención Nacional Constituyente se compone de 260 miembros, elegidos igual que los diputados.

FV: ¿Y cómo quedan los plazos?

OAB: Bueno. Si observamos. El Plenario Nacional se reúne el 10 de setiembre para elegir el método. Si se aprueba este camino, comienza el largo recorrido por la sociedad civil y la estructura del FA, y la redacción del articulado. Después se presenta y se vota en la Asamblea General, que puede ser muy rápido. Es importante saber que lo que se vote en esta instancia no condiciona a la Convención, que puede agregar y quitar cosas y poner otros temas.

Como temprano tendremos elecciones de Constituyente para mediados o la primavera de 2017 y el plebiscito entre fines de 2018 y comienzos del propio año electoral 2019.

Pero políticamente el Frente Amplio se arriesga a que la elección de constituyentes resulte en una especie de plebiscito sobre el gobierno, y después a que el plebiscito constitucional resulte en otro plebiscito sobre el gobierno. Es una apuesta arriesgada.