23 Nov. 2014

De cómo no discutir la reforma

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Lo bueno para un especialista uruguayo en sistema político, es que a lo largo de toda su vida siempre hubo que discutir alguna reforma política, ya fuese al sistema electoral, al régimen electoral, al sistema de partidos o al sistema de gobierno. Al culminar la fase nacional del cuarto ciclo electoral del nuevo sistema, creado en 1996, surgen con claridad insatisfacciones e incongruencias y, consecuentemente, la demanda de encarar algún tipo de reforma.


Lo bueno para un especialista uruguayo en sistema político1, es que a lo largo de toda su vida siempre hubo que discutir alguna reforma política, ya fuese al sistema electoral, al régimen electoral, al sistema de partidos o al sistema de gobierno. Al culminar la fase nacional del cuarto ciclo electoral del nuevo sistema, creado en 1996, surgen con claridad insatisfacciones e incongruencias y, consecuentemente, la demanda de encarar algún tipo de reforma2.

El mayor problema al encarar la reforma es que se cometen normalmente al menos tres tipos de error fundamental, que fueron significativos en el proceso reformista 1994-1996. El primer tipo tiene que ver con la ausencia de diagnósticos claros de cuáles son las falencias, errores, incongruencias o insatisfacciones que produce el funcionamiento del sistema vigente.

Detectar con exactitud cuáles son esos los efectos no deseados que producen, cuáles son las causas de esos efectos y, recién entonces, ver con exactitud los engranajes que es es necesario ajustar o sustituir. Es muy común hacer un diagnóstico a primera vista que no necesariamente es correcto, sino que es producto de ilusiones ópticas o de visiones apriorísticas. Entonces, primera cosa, antes de proponer nada, realizar un diagnóstico lo más exhaustivo posible sobre los efectos del sistema y las causas que producen esos efectos, fuesen deseados o indeseados.

El segundo tipo de error consiste en proponer reformas a partir de elementos de ingeniería, sin exponer con claridad primero qué es lo que se quiere, cuáles son los objetivos. Para tomar el ejemplo del balotaje: ¿se quiere eliminar la elección de presidente por mayoría absoluta invariable?

Si es así, ¿a dónde se quiere ir? ¿Se quiere retornar a la mayoría relativa pero no en forma simple sino con una condición resolutoria? Y de paso ¿por qué razón se quiere volver a la mayoría relativa, cuáles son los efectos no deseados de la mayoría absoluta invariable? De volver a la mayoría relativa y poner una condición resolutoria ¿cuál es la razón de esa condición, cuál es el fundamento teórico de ese cambio? Todas éstas no son preguntas abstractas, no se busca una discusión filosófica lejos del mundo terrenal. Todo lo contrario, lo que se pretende es buscar la mayor precisión lógica.

Dicho de manera un poco simple: no se puede discutir la construcción de un edificio si no se tiene claro al menos si su destino es una vivienda, un comercio, una fábrica o un depósito. Empezar a discutir el tipo de techo, piso, paredes y revestimientos sin saber qué va a haber adentro, no se le ocurre a nadie. Sin embargo, cuando se discute de reforma política, lo primero que se hace es proponer paredes de mampostería, techo aislante y no saber si es para depositar mercadería no perecedera o habitar una familiar.

El tercer tipo de error, uno de los más significativos en la reforma el proceso reformista 1994-1996, es analizar cada una de las modificaciones por separado, cada uno de los objetivos por separado (si es que se los tiene claro) y luego armar las piezas sin haber elaborado un plan. Algo así, como las casas de playa que se construyen sin plano: primero se hace un dormitorio y un baño, luego detrás del dormitorio va la cocina, detrás de la cocina otro baño y detrás de este otro dormitorio. Resultado, para ir de un dormitorio a otro se pasa por la cocina y el segundo baño. La casa es un laberinto porque se hizo a impulso de cada momento.

La reforma de 1996 empezó por la introducción del balotaje. Tuvo un amplio consenso: Partido Colorado, el Partido del Nuevo Espacio y el Partido Nacional en su totalidad, más las figura más representativas del Encuentro Progresista y del Frente Amplio como Seregni, Vázquez, Arana y Astori. Pero después surgió la idea de ir a la candidatura única y tras ello la interrogante: cómo se llega aun candidato único en los dos partidos tradicionales, de por vida acostumbrados a la pluralidad de candidaturas y a dirimir las fuerzas en la misma contienda electoral interpartidaria, doble voto simultáneo mediante. Entre las diversas soluciones se llegó a algo imposible de descifrar: elecciones internas y simultáneas. El texto constitucional en puridad lo que dice es que la candidatura presidencial surge de elecciones que organiza cada partido político, a su interior, con sus propias reglas de juego; y establece además que esas elecciones de todos los partidos políticos debe ser hecha en el mismo momento, es decir, sincrónicas o simultáneas. La disposición transitoria letra W y la posterior ley reglamentaria que la sustituyó, estableció algo completamente diferente e inconstitucional: no son elecciones internas de los partidos sino una elección general global organizada, juzgada, dirigida y con reglas trazadas por el Estado, en que se convoca a todo el cuerpo electoral, a los efectos de elegir para cada partido un candidato a la Presidencia de la República, un organismo nacional deliberante y 19 organismos deliberantes departamentales, ambos tipos con funciones electorales. La incongruencia es producto de un mal manejo conceptual de quienes redactaron la reforma y en particular de un uso impreciso de la terminología.

Por último se resolvió separar las elecciones nacionales de las departamentales, pero no tanto como para que oficiasen en cuanto a sus efectos de “elecciones de medio periodo”. Por lo cual se las ubicó en torno a los cinco o seis meses de la finalización del Ciclo Electoral Nacional. Terminada la reforma, se vio cómo quedaba el plano, y se vio que resultó lo que resultó: un solo e ininterrumpido ciclo electoral originalmente de trece meses (cabe recordar que las mal llamadas “elecciones internas” al inicio se realizaban en abril y no en junio) y una campaña electoral extensísima, cada vez más extensa, que ha llegado de punta a punta a los dos años y medio. La mitad del ciclo de gobierno es concomitante con campañas electorales de distinto signo y tipo. Así quedó hacer reformas sin objetivos claros, sin diagnósticos precisos y con grandes confusiones conceptuales.


1 Catedrático de Sistema Electoral de la Universidad de la República, Facultad de Ciencias Sociales, Instituto de Ciencia Política.

2 Esta es la tercera nota de una serie desordenada sobre Reforma Política. Ver El balotaje no es una sola cosa y De cómo borrar a los colorados , El Observador. También puede verse La obra de Le Curvosier, junio 13 de 2004.