07 Set. 2014

Mayoría parlamentaria y ciudadana

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Uruguay se encamina a un nuevo lustro de gobierno en que la sustentabilidad del gobierno aparece como un tema de necesario examen. Por un lado el gobierno requiere una mayoría parlamentaria estable (...) o al menos contar con una mayoría relativa respecto al conjunto opositor, con la existencia de un segmento neutral, es decir, no contar con mayoría absoluta a favor pero no tener una mayoría absoluta hostil.


Uruguay se encamina a un nuevo lustro de gobierno en que la sustentabilidad del gobierno aparece como un tema de necesario examen. Por un lado el gobierno requiere una mayoría parlamentaria estable (mayoría absoluta del total de componentes de cada una de las dos cámaras) o al menos contar con una mayoría relativa respecto al conjunto opositor, con la existencia de un segmento neutral, es decir, no contar con mayoría absoluta a favor pero no tener una mayoría absoluta hostil1. Con esto se asegura el respaldo mínimo para la existencia y durabilidad del Consejo de Ministros, lo cual es un elemento esencial en el sistema semiparlamentario uruguayo (que valga la pena decirlo una vez más, en reiteración real, no es un sistema presidencial).

Por otro lado, como ocurre tanto en regímenes parlamentarios con gobiernos sin mayoría propia en el Parlamento (como lo fueron uno de Aznar y los de Rodríguez Zapatero, en España) o como ocurre con más frecuencia en sistemas presidenciales donde el presidente no cuenta con una mayoría propia e incondicional, es necesario construir mayorías legislativas al menos ley por ley, y en particular para las leyes presupuestales.

Hay un segundo tema, que experimentó el gobierno de Lacalle y fue el gran freno al desarrollo de los aspectos sustanciales de su programa de gobierno: la necesidad de contar con mayoría ciudadana para las grandes reformas, o al menos no contar con una mayoría ciudadana hostil a su programa de reformas. El programa de reformas del gobierno de Luis Alberto Lacalle de Herrera puede dividirse en tres, desde el punto de vista de las formas y, consecuentemente de los resultados. Antes que nada una aclaración: en un análisis político con pretensión de objetividad, el éxito en materia de resultados debe ser ideologicamente aséptico; éxito es cuando -independientemente de la ideología- un gobierno logra el resultado que busca, un fracaso es cuando no logra ese resultado. Si eso es bueno o malo para el país es otro tema, ya que la bondad y la maldad dependerá del punto de vista de ideas y valores de cada quien.

Así planteadas las cosas, el gobierno de Lacalle impulsó sus reformas por tres vías. Una, plenamente exitosa, las que pudo realizar por acción o por omisión del Poder Ejecutivo, en cuyo haber cabe anotar la apertura de la economía (la baja generalizada de aranceles y la eliminación de cupos y controles para las importaciones), la liberalización económica mediante la eliminación o no aplicación de regulaciones, la desregulación del mercado laboral y de los salarios por omisión, mediante la no convocatoria de los Consejos de Salarios y la no homologación con carácter obligatorio de los convenios colectivos (es decir, la reducción de la obligación de los convenios colectivos a las partes firmantes, sin poder ser extensivos a las empresas no firmantes del mismo sector). Ese fue un camino de fuerte impacto, que se mantuvo sin demasiadas modificaciones (o con pocas modificaciones) hasta la llegada al gobierno del Frente Amplio, y que fue posible merced a que las medidas podían ser adoptadas por sí por el Poder Ejecutivo y además no tenía una mayoría hostil en el Parlamento que las pudiese torpedear (más bien contó con mayoría parlamentaria en todo su mandato). Un segundo camino fue la realización por vía legislativa de importantes reformas (como la desestatización parcial de Pluna), que no solo contó con mayoría parlamentaria sino que no contó con mayoría ciudadana en contra (el intento de llevar esta norma a referendum fracasó en la etapa de convocatoria del referendum). Las dos vías, pues, resultaron exitosas: el gobierno pudo obtener lo que se propuso.

La tercera vía es muy relevante. El gobierno, el presidente de la República y el Consejo de Ministros impulsaron una gran ley de profundas reformas a la estructura del Estado, tuvieron la aprobación parlamentaria (además por cómoda mayoría) pero debieron enfrentar el combate desde el plano ciudadano. Y allí, en el terreno de la democracia directa, los aspectos sustanciales de la reforma quedaron por el camino, en primer lugar la desestatización parcial de las comunicaciones y como figura emblemática, Antel. La lección es muy clara, en Uruguay no solo hay un sistema semiparlamentario, que hace muy importante la tenencia de mayoría parlamentaria, sino que es un sistema donde se combina la democracia representativa con la democracia directa, y la democracia directa opera como limitante a la democracia representativa. Lo que se demostró en el gobierno de Lacalle (y más tarde también en el gobierno de Batlle Ibáñez con el tema de las comunicaciones y con el de los combustibles) es que no basta una mayoría parlamentaria si la mayoría del sistema político no sintoniza con la mayoría de la ciudadanía. Una mayoría parlamentaria puede gobernar siempre y cuando no cuente con una mayoría ciudadana hostil.

Cabe aclarar, para que no haya dudas, que cuando se contrapone mayoría parlamentaria o mayoría ciudadana, no se hace una contraposición entre democracia de partidos y democracia de sociedad civil. Aquí en Uruguay, los plebiscitos y referendos (con excepción de los dos plebiscitos de los jubilados, que es otro tema) no fueron de impulso apartidario. Fueron actos de democracia directa esencialmente impulsados y dirigidos por actores políticos, con participación y hasta protagonismo de actores sociales intimamente vinculados a actores sociales. Tan vinculados, por ejemplo, que la persona referente del referendum contra la Ley de Empresas Públicas del gobierno de Lacalle, en la elección inmediatamente siguiente deviene senadora del partido que en primer término y con más énfasis se opuso a dicha Ley. Por ahora no se ve en Uruguay una sociedad civil organizada al margen y enfrentada al sistema de partidos, sino más bien operativa en el mismo juego del sistema de partidos.

Pero lo esencial, entonces, es que un gobierno no solo debe construir una mayoría parlamentaria o impedir enfrentarse a una mayoría parlamentaria hostil,. sino que también debe cuidar no contraponerse a una mayoría ciudadana hostil.


1 Gobierno de mayoría y de minoría en El Observador.