27 Oct. 2013

Galimatías en elección legislativa

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La reforma constitucional de 1996 modificó muchas cosas, especialmente en el campo electoral, y produjo efectos no previstos por sus impulsores. Las elecciones tanto de diputados como de senadores quedaron fuertemente afectadas por una interpretación dudosa del nuevo segundo párrafo del artículo 88 de la Constitución, que nunca fue reglamentado con alcance general y permanente.


La reforma constitucional de 1996 modificó muchas cosas1, especialmente en el campo electoral, y produjo efectos no previstos por sus impulsores2. Las elecciones tanto de diputados como de senadores quedaron fuertemente afectadas por una interpretación dudosa del nuevo segundo párrafo del artículo 88 de la Constitución, que nunca fue reglamentado con alcance general y permanente. El mismo establece (en un artículo que regula la elección de la Cámara de Representantes): “No podrá efectuarse acumulación por sublemas, ni por identidad de listas de candidatos”. El primer elemento es simple y de fácil interpretación: no juegan los sublemas, no hay más Triple Voto Simultáneo sino Doble Voto Simultáneo strictu senso. El problema es el segundo elemento: qué quiere decir que no se puede acumular por identidad de listas de candidatos.

De la fundamentación del proyecto de reforma, de los informes de comisión y de los debates en Sala en ambas cámaras, surge como propósito eliminar las llamadas “cooperativas de votos” y también “las listas calcadas”. El problema para interpretar surge en que en ningún momento se pretendió definir qué son las cooperativas electorales, tema poco estudiado en el país3, y para nada se definió qué son las “listas calcadas”, fenómeno que se supuso muy conocido pero que en realidad es totalmente desconocido.

Para continuar es necesario hacer una distinción de dos conceptos habitualmente confundidos: lista y hoja de votación. Lista es la nómina de candidatos titulares y suplentes para un mismo cuerpo electivo4. Hoja de votación es la hoja de papel que contiene diversas listas de candidatos. En la actualidad, para las elecciones nacionales, las hojas de votación contienen cada una de ellas cuatro listas: para presidente y vicepresidente de la República (que es una sola, binominal), Cámara de Senadores, Cámara de Representantes y Junta Electoral Departamental. La hoja de votación, no la lista, es lo que se distingue con un número encerrado en un círculo e inserto en el ángulo superior derecho de la hoja. La lista es el contenido, la hoja es el continente. El número que va en la hoja de votación (número distintivo) individualiza a la hoja de votación en su conjunto y no a una lista de candidatos en particular

Sin duda la confusión viene que en el lenguaje corriente, no técnico, se emplea erróneamente la palabra lista como sinónimo de hoja de votación. Así se habla de “La Lista 15”, “La Lista 71”, “La Lista 1001”, “La Lista 808” (para nombrar la más antigua de cada partido5, para que nadie se enoje). En realidad lo correcto es la “Hoja de votación 15”, o 71, o 90 u 808. La confusión avanza porque además se habla de “repartir listas”, “ensobrar listas”, cuando en realidad no se ensobran listas sino hojas de votación, no se reparten listas, sino hojas de votación. Se confundió el contenido con el continente, con el envase.

Esa confusión llevó a la creencia de que cuando una lista se inserta en dos hojas de votación, en lugar de ser una sola lista serían dos, una calcada de la otra. De ahí lo de las “listas calcadas”. Más o menos como si una cantidad de agua se distribuyese en dos botellas y se considerase que son dos tipos de agua diferente, y que lo que hace que el agua sea diferente, con distintas propiedades, es el envase. Y así como el agua es la misma aunque vaya en dos botellas, una misma lista es la misma aunque vaya en dos hojas de votación. Pero lo curioso es que esto se consideró así solo para Diputados y nada más; nadie consideró que se calcan las listas de senadores, cuando el fenómeno es el mismo.

De esas mismas fuentes de la reforma surge la idea de que acumular es lo mismo que sumar. Cuando no es así: acumular quiere decir juntar o sumar cosas diferentes. No se pueden acumular cosas iguales, las cosas iguales se cuentan o se suman. La acumulación de votos solo opera cuando se trata de listas diferentes o de sublemas diferentes. Cuando se trata de una misma lista o de un mismo sublema, los votos se cuentan, se suman.

En cuanto a qué quiere decir la palabra identidad no hay un sentido unívoco. Puede querer decir calidad de idéntico (que una cosa es lo mismo que otra; o también que es muy parecida a otra diferente) o puede querer decir que identifica a algo. Como la acumulación de votos solo es posible entre listas diferentes, no cabe la primera acepción, pues se entraría en la incongruencia de acumular listas diferentes que son iguales o parecidas, de donde no son diferentes. Entonces cabe interpretar que identidad (en ese artículo 88) refiere a que identifica algo. De allí se deduce que el texto de la Constitución, más allá de la intención o no de sus impulsores, lo que prohíbe es acumular diferentes listas bajo un elemento que identifique a todas ellas en forma común, es decir, prohíbe un sucedáneo del sublema.

En la práctica, los actores políticos interpretaron el texto como que se prohibió que una misma lista de candidatos a Diputados fuese contenida en más de una hoja de votación (cosa que no dice el texto). Y consecuentemente que solamente puede figurar una lista de candidatos en una sola hoja de votación en el caso de la elección de diputados, pero en cambio sí se admite que una misma lista de candidatos pueda figurar en más de una hoja de votación cuando es para presidente y vicepresidente de la República, senadores, intendentes departamentales, ediles y miembros de juntas electorales departamentales. Esto es lo que interpretaron los actores políticos.

¿Qué hizo la Corte Electoral? Buscó una solución harto original: no interpretó el texto constitucional, no dijo nada sobre su existencia, guardó silencio. Y por otro lado, al reglamentar el escrutinio6   dispuso que para adjudicar las bancas de Representante Nacional obtenidas por cada lema en cada departamento “no se sumarán los votos que una misma lista pueda haber obtenido en hojas de votación distinguidas con números diferentes”. Bien ¿cuál fue el fundamento de esta disposición? ¿de cuál norma constitucional o legal extrae validez esta disposición? No se sabe, pues nunca lo discutió, no hay un solo informe.

Lo que parecería es que hizo algo expresamente vedado por el Código Civil: desatendió el tenor literal de la norma para consultar su espíritu, la real o supuesta intención de los promotores de ese párrafo del artículo 88. Pero lo realmente importante, que va en contra de lo que dispuso, es que reconoce explícitamente que se trata de “una misma lista” que obtenga votos “en hojas distinguidas con números diferentes”. Entonces, clarísimo: es una misma lista. De donde, los votos deben necesariamente sumarse. Y surge algo insólito en cualquier sistema electoral: que los votos emitidos para una misma lista no se sumen.

Por las dudas, la Corte no adoptó la resolución con carácter permanente, sino que lo hizo cada vez para la elección siguiente (1999, 2004, 2009), como una simple guía de operación del escrutinio. Como no lo discutió, como no lo reglamentó de forma permanente, el tema quedó abierto para su discusión hacia las elecciones de 2014.

Y aquí vienen los efectos: distorsión de la elección de Diputados y afectación de la elección de Senadores [Esto se analiza el domingo siguiente].


1 El autor es Catedrático de Sistema Electoral en la Universidad de la República.Primera nota de una serie de tres sobre los efectos en las elecciones de senadores y de diputados del nuevo segundo párrafo del artículo 88 de la Constitución.

2Excepto dos trabajos monográficos de este autor

3 La definición exacta es más compleja: Lista es un conjunto de candidatos titulares y suplentes ordenados en un mismo orden, con un mismo sistema de suplentes, para un mismo cuerpo electivo, en una misma circunscripción, con un mismo sublema (si correspondiere), con un mismo lema, para una misma elección.

4 La más antigua de las hojas de votación de Montevideo de cada lema que obtuvo en 2009 representación parlamentaria

5 Circulares de la Corte Electoral números 7187 de 31 de agosto de 1999 (artículo 36°), 7803 de 2 de setiembre de 2004 (artículo 36°) y 8408 de 5 de agosto de 2009 (artículo 48°)