23 Dic. 2012

Riesgos y desafíos en referendo

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Hace algunas semanas se echó a rodar la máquina con destino a un referendo contra la ley de despenalización condicionada de la interrupción voluntaria del embarazo [...] Que el referendo genere que la ley se derogue y el tema se clausure largo tiempo es un riesgo que los defensores de la ley no pueden evitar, porque no son los impulsores sino los tomadores de una decisión ajena [...] Hay pues tres vallas que deben saltar los impulsores de la derogación, con sus consiguientes riesgos.


Hace algunas semanas se echó a rodar la máquina con destino a un referendo contra la ley de despenalización condicionada de la interrupción voluntaria del embarazo1. Cuando este tipo de máquina se echa a rodar, con independencia del tema de que se trate, conlleva riesgos y desafíos para el impulsor y le genera otros riesgos y desafíos a los desafiados.

En Uruguay se han realizado tres referendos contra leyes. Uno de ellos, el primero, en abril de 1989, contra la Ley de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado; perdieron los impulsores y la ley se ratificó. Los dos siguientes tuvieron opuesto resultado, con triunfo de los impulsores y derogación de la norma: en diciembre de 1992 contra la Ley de Empresas Públicas y en diciembre de 2003 contra la Ley de Asociación de Ancap. En los tres casos se consideró que la decisión ciudadanía implicaba la irreversibilidad de la decisión, es decir, que por un muy largo periodo no debería rediscutirse el tema. Así es que se consideraron cerradas las grandes privatizaciones o asociaciones con privados en temas estratégicos (telefonía, energía) y se consideró cerrada también la rediscusión de la caducidad de la pretensión punitiva del Estado, dentro de lo que la ley limitaba y mientras fuese declarada constitucional. Cuando 20 años después se intentó revisar el tema por una vía oblicua, como el plebiscito constitucional, y el mismo fracasó, se volvió a considerar nuevamente ratificada la decisión ciudadana, ya con un país con mucha otra gente y en otro contexto histórico. Precisamente esa convicción de que la decisión ciudadana blindaba la ley fue el elemento más débil que tuvo que afrontar el Frente Amplio cuando intentó por vía de ley ordinaria anular la Ley de Caducidad. La opinión pública fue contundente en su manifestación de que la decisión popular debía ser respetada, aunque eso supusiese la impunidad para los violadores de los derechos humanos. Sin que tuviese otro fundamento que una especie de sentido común, se manejó en los debates políticos y parlamentarios como un ventenio el tiempo en que no sería políticamente correcto pretender revisar una decisión directa de la ciudadanía.

Entonces, esta interpretación política en cuanto a la sobrevida de los actos de democracia directa, que viene a transformarse en una especie de derecho sustantivo (o material, en la terminología del constitucionalismo italiano) queda presente en el referendo planteado. Si el referendo se realiza y triunfa la derogación, la ley no solo queda derogada sino que el tema de fondo queda sin poder ser replanteado por un largo tiempo. A la inversa, si fracasa la derogación, la ley no solo queda confirmada sino que su derogación o modificación en sentido limitativo queda impedido por largo tiempo, quizás por ese ventenio.

Que el referendo genere que la ley se derogue y el tema se clausure largo tiempo es un riesgo que los defensores de la ley no pueden evitar, porque no son los impulsores sino los tomadores de una decisión ajena. Que el referendo genere que la ley se confirme y quede blindada por largo tiempo es un riesgo que los opositores a la ley han elegido, es la alta apuesta que han asumido al poner en marcha la máquina referendaria.

Se eligió la vía rápida y ella supone tres etapas:

Primera. Hasta 150 días después de la promulgación de la ley hay tiempo para presentar una solicitud de recurso de referendo, con la firma e impresión digital de un número de ciudadanos no menor al 2% del padrón electoral, es decir, poco menos de 60.000 personas. Este plazo vence el 21 de marzo. Luego la Corte Electoral dispone de 45 días para la verificación. Si las firmas se presentan el último día, el plazo vencería el 5 de mayo.

Segunda. Si todo va bien para los patrocinantes, la Corte convoca a un acto de adhesión al referendo, que consiste en que se instalan mesas de votación, igual que en una elección nacional, para que quienes quieren que haya referendo concurran a dar su adhesión. Este acto debe convocarse para el domingo siguiente a los 45 días posteriores a que la Corte declare cumplida las exigencias. Ello determina que el plazo máximo de realización sería el domingo 23 de junio. A ese acto debe concurrir y adherir a la iniciativa no menos de la cuarta parte del padrón electoral, es decir inscriptos en el Registro Cívico Nacional habilitados para votar, lo que implica algo menos pero bastante cerca de 700.000 personas.

Tercero. Si adhiere esa cantidad, la Corte Electoral convocará al referendo propiamente dicho para dentro de los 120 días de validadas las adhesiones, para un día domingo. Entonces, razonablemente se haría entre fines de julio y no más allá del 27 de octubre.

Hay pues tres vallas que deben saltar los impulsores de la derogación, con sus consiguientes riesgos. La tercera sin duda es la más significativa, y la que decide por largo tiempo el sí o el no al aborto en los términos legislados. La segunda valla no es menor ¿Qué pasa si no se alcanzan las adhesiones? Puede válidamente interpretarse que la ciudadanía decidió mediante el silencio y la ley quedaría igualmente blindada por largo tiempo. La argumentación no tiene la contundencia de un referendo en que triunfe la confirmación de la norma, pero se acerca bastante a cuando fracasa un plebiscito constitucional de iniciativa unilateral (como fue el de anulación de la Ley de Caducidad el 25 de octubre de 2009), ya que en ellos se vota por solo SI y el no voto, la acción pasiva se interpreta por la negativa. Claramente no es lo mismo, pero se parece. Y en este parecido aparece la derrota de los impulsores con validez para un tiempo largo, no precisable. Queda la primera valla, que parece la más fácil de todas, porque si para oponerse a una ley no se obtienen 60 mil firmas, recogidas a domicilio o en vía pública, durante cinco meses, es que el fracaso está más allá de toda discusión; en principio sería inimaginable. La máquina se echó a rodar.


1 Ley N° 18.897, de 22 de octubre de 2012