19 Ago. 2007

De ideologías y entes autónomos

Oscar A. Bottinelli

El Observador

La conducción y la gestión de los entes autónomos tienen mucho que ver con la concepción ideológica del Estado. La conducción en el sentido político que refiere a los directores designados políticamente, y la gestión en el sentido de administración, de los cuadros ejecutivos o gerenciales cuya impronta puede ser – al menos en plazos determinados – de mayor impacto sobre las políticas de los entes que la acción de los propios directorios


La conducción y la gestión de los entes autónomos tienen mucho que ver con la concepción ideológica del Estado. La conducción en el sentido político que refiere a los directores designados políticamente, y la gestión en el sentido de administración, de los cuadros ejecutivos o gerenciales cuya impronta puede ser – al menos en plazos determinados – de mayor impacto sobre las políticas de los entes que la acción de los propios directorios. A lo largo de los último cuatro décadas el debate ideológico ha impactado sobre el lenguaje: se habla de entes autónomos o de empresas estatales; de clientes o de usuarios; de servicio público o de marketing.

Son diversas las variables que juegan en la definición ideológica del tema. No solo una, sino varias que se interrelacionan. Para señalar algunas, si de las más importantes, pero quizás no todas, cabe mencionar:

Uno. La dicotomía entre ser organismos administrativos (con autonomía o descentralización, pero administrativos al fin) o ser empresas.

Dos. La dicotomía entre ser un servicio público de finalidad pública, cuyo objetivo central es el servicio a la sociedad en su conjunto y a la mayor cantidad de integrantes de la misma, o ser una empresa comercial cuyo objetivo principal es lograr la mayor cantidad de clientes o la mayor rentabilidad.

Tres. La opción por la calidad de empresas o entes monopólicos, la de estructuras estatales en competencia privilegiada con la actividad privada, o con competencia igualitaria con la actividad privada, o lisa y llanamente que no deberían existir, y esos servicios públicos o actividades comerciales ser prestados exclusivamente por empresas privadas.

Cuatro. El moverse, especialmente en el plano de las compras, en el derecho público o en el derecho privado.

Cinco. En el plano laboral, actuar como empresas privadas sujetas al derecho laboral privado o como empresas públicas, sujetas más al derecho administrativo que al derecho laboral propiamente dicho.

Seis. Si deben tener esencialmente objetivos políticos u objetivos comerciales.

Siete. Si deben ser dirigidos por políticos o por los mal llamados técnicos, que en realidad quiere decir, por técnicos en empresas, administración o la especialización técnica de cada servicio.

La visión dominante en el país desde el surgimiento de los entes autónomos hasta fines de los años ochenta puede resumirse en la definición de: organismos administrativos autónomos, como servicios públicos con finalidad pública, como entes monopólicos, con sistema de compras por derecho público, con sistema laboral público, con objetivos políticos y dirigidos por políticos.

A fines de los ochenta, desde el punto de visto gubernativo a comienzos de los noventa, se impone con fuerza una opción contraria, que primero lleva a la concepción de la desaparición de muchos entes autónomos, o su desmonopolización, o su permanencia en la medida en que se asocien con capitales privados (capitales de peso mayoritario en cada empresa), que camine en todos los terrenos hacia el derecho privado y hacia la concepción empresario-comercial. El referendo del año 1992, el que derogó la parte sustantiva de la Ley de Empresas Públicas, terminó siendo el gestor de un nuevo camino, más intermedio, o más bien de un conjunto de caminos del medio, del que sobresalen dos: el que se aplicó fundamentalmente en la segunda parte de la administración Lacalle y a lo largo de la segunda administración Sanguinetti, y el que impulsó sustancialmente la administración Batlle y en muchas empresas de primera línea continúa la administración Vázquez, aunque en otras empresas de primera línea el modelo puede aproximarse más al de la segunda administración Sanguinetti y en otras directamente no es claro a qué modelo se va.

Uno de los caminos del medio, cronológicamente el primero, más recostado al estatismo, fue apostar a dos cosas. Una la desmonopolización o el mantenimiento del monopolio mediante la asociación (en mayoría o en minoría) con capitales privados. La otra cosa, cuando el monopolio estatal se mantiene, apostar a la mayor eficiencia y a la modernización de la administración, combinando la mejor gestión empresarial posible con el mantenimiento de objetivos políticos de finalidad pública. En tal sentido son paradigmáticos los caminos de Ancel, AFAP República o Banco de Seguros (en automotores) en cuanto a empresas estatales en competencia igualitaria con privados; el camino (fallido en Ancap) de asociación con privados (o el camino también fallido en Pluna por una gestión desastrosa y posiblemente deshonesta del gestor privado); y el camino de modernización y eficiencia con mantenimiento de la finalidad pública, política, de servicio societal, de Antel y Ute.

El segundo camino del medio, más recostado al libremercadismo, tiene como paradigma a Antel a partir de 2000 y hasta ahora. La concepción del ente como una empresa privada con finalidad estrictamente comercial, donde la finalidad público-societal queda relegada a un objetivo de segundo nivel, estructurada con un criterio corporativo (en el sentido empresarial del término, referido a grandes corporaciones empresarias), con creciente desmonopolización de sus servicios (unos por vía legal, otros por vía fáctica) y con crecimiento de las formas privadas de compra y de relaciones laborales. Otro paradigma es Ancap, donde este gobierno retoma la propuesta de la administración Batlle de asociar el organismo con empresas extranjeras.

El ministro de Economía ha lanzado un desafío ideológico adicional al proclamar que los monopolios van a desaparecer. Se abre pues un momento muy interesante y necesario de debate, de un debate que ni el país ni la fuerza política gobernante están dando en la magnitud que se necesita, acerca de cuál es el papel que cabe a los entes autónomos, a las empresas del Estado o a los servicios que las empresas estatales cumplen. El debate sobre cada uno de los siete puntos señalados y sobre la interrelación entre los mismos.