20 May. 2007

El consenso en las reglas de juego

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Una de los requisitos para una democracia plena, para una poliarquía plena, es la existencia de un consenso en las reglas de juego. Las diferencias se dirimen en el campo, el tiempo y las formas previamente convenidas entre todos los actores políticos[...]


Una de los requisitos para una democracia plena, para una poliarquía plena, es la existencia de un consenso en las reglas de juego. Las diferencias se dirimen en el campo, el tiempo y las formas previamente convenidas entre todos los actores políticos. Y esas reglas se cambian por el consenso también de todas las partes. En otras palabras, en una democracia gobierna una mayoría, que es elegida para las distintas funciones, ejerce el gobierno, sanciona las leyes y provee al personal del Estado, siguiendo las reglas de juego trazadas por todos, y ese gobierno lo ejerce en la forma, con los procedimientos, con los derechos, con las limitaciones y durante el tiempo previamente acordado por todos los actores relevantes. Este es un punto esencial para las democracias. A la inversa, cuando las reglas de juego pueden ser cambiadas por la sola mayoría o por el solo actor que cuenta con mayor poder, entonces aparece una democracia frágil u oscilante o limitada. Y si ese actor es muy fuerte, entonces ya nos deslizamos – como ahora y muchas veces antes en Argentina – hacia formas preautoritarias, para autoritarias o lisa y llanamente autoritarias; el hecho de que un poder autoritario sea respaldado por la mayoría no le quita el carácter autoritario (y la mayor cantidad de autoritarismos hoy y ayer contaron con apoyo mayoritario de la gente).

Así planteadas las cosas surgen dos grandes temas. El primero es cuánto es lo que se requiere para considerar que hay consenso; como la democracia funciona en primer término en el campo aritmético, de donde la mayoría absoluta es todo lo que supere el 50%, es necesario determinar dónde están los límites aritméticos del consenso. Desde hace unos 15 siglos se aplica de manera dominante el concepto de los dos tercios, primero en el seno de la Iglesia Católica Apostólica Romana como forma práctica de expresar la unanimitas (garantizar la unitas civitas Dei) y luego, despojado ya de la pretensión de unanimidad, como forma de obtener una mayor concordia. La regla de los dos tercios se aplica tempranamente en el Uruguay, desde hace casi un siglo, y ha tenido gran extensión en el mundo moderno tanto en el campo del gobierno de los Estados como en las organizaciones internacionales. La búsqueda de una mayor concordia se ha expresado también en nuestro derecho público cuando se le ha ligado al voto de la mayoría más la mayoría de la minoría (la mayoría del país, más la mayor cantidad del resto, de la minoría del país), que en términos matemáticos significa algo igual o mayor a los tres cuarto. El Frente amplio avanzó mucho más allá (y encontró las fragilidades de esos avances) cuando buscó el consenso mediante los cuatro quintos, los nueve décimos o lisa y llanamente la unanimidad.

El otro punto es cuáles son las reglas de juego que deben ser objeto de consenso, o dicho de otra manera, cuáles son las reglas que se consideran esenciales al juego, cuáles son las garantías básicas. En Uruguay aparece bastante claro que es la arquitectura institucional del Estado, los derechos y deberes fundamentales, las reglas electorales y las reglas para el cambio de las reglas de juego. Dicho en lenguaje jurídico público: la parte orgánica de la Constitución, más la organización de la estructura autónoma y descentralizada del Estado, la designación de las cabezas de los poderes y cuasi poderes no electivos (Poder Judicial, Justicia Electoral, Justicia de lo Contencioso Administrativo), los controles del Estado (Tribunal de Cuentas), la parte dogmática de la Constitución, el derecho electoral (registro cívico, elecciones) y las reglas de reforma constitucional.

La Constitución uruguaya no es coherente en esa búsqueda del consenso, porque la reforma constitucional puede hacerse mediante la búsqueda de los dos tercios en las leyes constitucionales o por mayoría en los demás casos (iniciativa ciudadana, iniciativa legislativa con desemboque en plebiscito simultáneo con elecciones o en elecciones de Convención Nacional Constituyente). Así surge que mientras las reglas electorales requieren dos tercios para ser modificadas por ley ordinaria o ley constitucional, pueden cambiarse por simple mayoría (simple en tanto no calificada) si se hacen por las otras vías de la reforma constitucional. El ordenamiento constitucional pues no va por el camino de cerrar todas las puertas a la inexistencia del consenso, o de los dos tercios como mínimo, y por tanto deja librado al buen tino de los actores políticos cuanto ir por la vía de la concordia y cuánto ensayar formas de confrontación.

Si se parte del aserto de que una democracia plena y consolidada, donde en forma pacífica y con reglas aceptadas se dirime el disenso, requiere del consenso para el cambio de las reglas de juego, todo intento de cambio de reglas de juego sin consenso (aunque fueren legales) contribuye a devaluar la democracia y arriesgan la calidad política del país. De ser así, los cambios constitucionales que se pretendan imponer mayoritariamente, contra la voluntad de las minorías, afecta la calidad de la vida política del país.

En el terreno práctico esto quiere decir, lo que es obvio, que los cambios impuestos por Gabriel Terra (1933-34) y Alfredo Baldomir (1942), aunque convalidados por plebiscitos, afectaron claramente la pacificidad de la vida democrática. Entra en el terreno de lo discutible los cambios institucionales operados en 1951-52 y más aún los de 1966-67. Parece en cambio que entra en la afectación de las reglas de juego las modificaciones operadas en 1986-87, cuando se cambian las reglas de juego de la elección de Poder Ejecutivo con un efecto inequívocamente perjudicial para uno de los tres grandes partidos políticos (más allá y sin juzgamiento de la intención de sus propulsores, objetivamente la reforma fue en dirección a afectar los intereses electorales del Frente Amplio). Ese procedimiento de modificación constitucional sin duda afectó la calidad y pacificidad de las reglas democráticas. En el mismo sentido, si de alguien existiera la intención de imponer de manera inmediata la reelección del presidente de la República en ejercicio, de imponerla contra la voluntad de todas las minorías, afectaría tanto o más la calidad y pacificidad de las reglas democráticas.