03 Dic. 2006

De las formas y las sustancias

Oscar A. Bottinelli

El Observador

Muchos constitucionalistas latinos distinguen entre la constitución formal y la constitución material o sustantiva. Más ampliamente puede hablarse de un sistema político formal y un sistema político sustantivo.


Muchos constitucionalistas latinos distinguen entre la constitución formal y la constitución material o sustantiva. Más ampliamente puede hablarse de un sistema político formal y un sistema político sustantivo. Este es el sistema que, a partir del sistema formal y sin violentar ni sus normas ni su teleología, es complementado por la praxis, por el conjunto de costumbres que devienen en normas, cuyo incumplimiento apareja sanción social, ya fuere de elites o de la sociedad en su conjunto.

En Uruguay son muy importante los límites que la constitución sustantiva ha impuesto al sistema político. Uno de ellos es el trazado de fronteras claras y visibles a la confrontación entre gobierno y oposición. La sociedad uruguaya en general premia el consenso. En determinados periodos impulsa que la mayoría gobierno y a su vez acicatea a la oposición para que haga oposición, pero todo ello hasta cierto límite, más allá del cual se considera que el sistema ha entrado en funcionamiento patológico. Es esa apuesta a la consensualidad, esa limitación a la confrontación gobierno-oposición, lo que ha llevado a unos y a otros a detectar que se había arribado a los límites permisibles – o se habían traspasados los mismos – y, consecuentemente, era hora de desandar el camino y trazar líneas de entendimiento entre todos los partidos parlamentarios en temas sustanciales. Todavía están allí los documentos consensuados a mediados de febrero de 2005, un par de semanas antes de procesarse el cambio de gobierno, en relación a la política exterior, la política económica y la reforma educativa; a lo que se suma el planteo nacionalista de explorar consensos en torno a la reforma del Estado.

Otro elemento clave es la exigencia de que el gobierno cuente con mayoría parlamentaria. No es solo un tema de requisito constitucional (que lo es) ni del recurso al voto explícito de respaldo o al voto de desaprobación, ambos previstos constitucionalmente. Es la percepción ciudadana de si el presidente actúa por sí solo, en forma monárquico-absolutista, o si cuenta con esa mayoría parlamentaria y se respalda en ella.

Sin embargo, hay algunos rechines al conjugar la praxis con la formalidad, muchas de las cuales son explicables a la luz de una falta de comprensión cabal del sistema constitucional, es decir, de la lógica profunda del sistema. Para lo cual vale la pena señalar algunos casos.

El sistema uruguayo puede clasificarse como presidencial-parlamentario, algo más presidencial que un sistema mixto como el francés, pero muy lejos de los presidencialismos clásicos como los de Estados Unidos, Argentina, Brasil o Chile. E inclusive la conformación del Poder Ejecutivo no es unipersonal, ya que el poder lo preside el Presidente de la República, el cual no puede realizar ningún acto sin el aval del o de los ministros respectivos. El Consejo de Ministros no es una clásica reunión del presidente con su gabinete, sino el funcionamiento de un cuerpo colegiado donde el presidente de la República es uno en catorce, con la única diferencia de que cuenta con doble voto en caso de empate. La praxis está muy lejos. En los dos gobiernos de Sanguinetti, así como en el de Lacalle y el de Batlle, el Consejo de Ministros funcionó poco. En este gobierno funciona como una reunión del presidente con su gabinete, lo que es claro hasta en la forma en que el primer mandatario otorga y quita la palabra.

Pero además se ha acentuado la confusión entre partido de gobierno y gobierno. Esta confusión ya venía de los cuatro gobiernos constitucionales anteriores, pero ahora adquiere ribetes más fuertes. Días pasados el Consejo de Ministros analizó la relación con la oposición en especial respecto a la designación del Fiscal de Corte (de competencia principal del Poder Ejecutivo) y a la integración de la Corte Electoral y del Tribunal de Cuentas. Resulta que estos dos cuerpos, uno cabeza de la Justicia Electoral y el otro un organismo de contralor, son designados en forma exclusiva y excluyente por la Asamblea General. No hay intervención alguna del Poder Ejecutivo ni en la designación, ni en la propuesta de nombres, ni en el otorgamiento de la posesión de los cargos. Sin duda se pecó de formidable confusión entre que el líder de un partido se reúna con los líderes sectoriales de su partido, a que el presidente de la República discuta el tema en Consejo de Ministros. Además, Tabaré Vázquez es sin duda el líder real del Frente Amplio, pero no una autoridad formal del mismo, ya que tiene vedada toda actividad partidista.

Un par de semanas atrás la oposición interpeló al ministro de Economía en relación a la reforma tributaria. La reforma tributaria es una ley que modifica el sistema impositivo. Como toda ley su aprobación es resorte exclusivo del Parlamento, vale decir, de la Cámara de Representantes y de la Cámara de Senadores. La diferencia con otras leyes es que ésta requiere en muchos aspectos – en casi todos – la iniciativa privativa del Poder Ejecutivo. Como toda ley se discute en una y otra cámara, en las respectivas comisiones, y la necesidad de iniciativa se requiere en esos ámbitos, se debate en los mismos y allí se conoce si la hay o no, y las razones de ellos. La interpelación (más exactamente el llamado a sala) es un instituto parlamentario para juzgar actos de gobierno o administración. En la más pura formalidad se puede llamar a sala con fines legislativos, pero en la costumbre ello está más allá del carácter de juicio, de contralor político que supone la interpelación.

Es necesario reflexionar sobre estos hechos, que pueden parecer menores. Pero el abandono de las formas o el aplicar formas sin que sean congruentes con la sustancia, puede conducir mañana a abandonos mayores de las formas, y un buen días se puede encontrar que se pasaron demasiados límites por desconocimiento de las formas y de las sustancias.