29 Jul. 2001

Puertos de Lord Ponsonby

Oscar A. Bottinelli

El Observador

El fantasma de Lord Ponsonby debe estar satisfecho con la visión geopolítica del hacedor de países. El mismo año de 1830 vio coronar dos de sus maniobras políticas: la creación de Uruguay como estado independiente entre Argentina y Brasil, y la independencia final de Bélgica, que tardó dos años más en asegurarse el estratégico puerto de Amberes; uno y otro país concebidos como estados tapones en torno a un gran puerto.


El fantasma de Lord Ponsonby debe estar satisfecho con la visión geopolítica del hacedor de países. El mismo año de 1830 vio coronar dos de sus maniobras políticas: la creación de Uruguay como estado independiente entre Argentina y Brasil, y la independencia final de Bélgica, que tardó dos años más en asegurarse el estratégico puerto de Amberes; uno y otro país concebidos como estados tapones en torno a un gran puerto. Con la subasta de ayer el desarrollo del principal puerto del Uruguay queda muy asociado al desarrollo del principal puerto de Bélgica, dado que el componente más importante del grupo inversor triunfante es uno de los dos mayores operadores del puerto de Amberes. De lo otro que se sorprendería el fantasma del lord inglés sería que un territorio como éste, poblado y constituido como entidad política en torno a un puerto, no haya realizado un gran debate nacional sobre el destino del puerto de Montevideo.

Porque en los siete años transcurridos se debatió de todo: la transparencia en las licitaciones, las grabaciones subrepticias de llamadas non sanctas, las asociaciones de grupos políticos con intereses empresarios, la venta de influencias, las privatizaciones. De lo que no se debatió es del puerto. De cuál debe ser el modelo del puerto de Montevideo, en función de qué proyecto geopolítico de país. Porque hay tres cosas que son inseparables: uno, el proyecto físico y operativo del puerto (que es lo que se ha licitado y subastado); dos, el por qué y para qué del puerto (es decir, si una vía de salida de los productos uruguayos, un lugar de salida de buena parte de la Cuenca del Plata, un lugar de depósito y tránsito de mercaderías, o un poco de cada cosa); y tres, en función de qué esquema político (porque no es lo mismo un puerto para un objetivo Mercosur, para un objetivo Nafta o para un país suelto en el mundo). Un cuarto aspecto del debate está íntimamente relacionado con los anteriores: si la operativa del puerto debe ser exclusivamente estatal o esencialmente privada, y en este caso si con capitales sólo nacionales, o además con capitales regionales, o con empresas de porte internacional. A primera vista parece difícil concebir el rol del puerto como un gran lugar de tránsito de mercaderías, sin que exista asociación con operadores portuarios y de transporte de cargas; un puerto 100% estatal parece quedar más asociado a su función exclusiva de lugar de salida de productos nacionales. Y un quinto aspecto del debate, que es toda una definición geopolítica, es sobre la conveniencia o inconveniencia que en una asociación extranacional participasen operadores ligados a puertos competidores, en primer lugar el de Buenos Aires y además el de Santos (cabe recordar que en la segunda licitación, la más grande, se excluyó a operadores del puerto de enfrente, que sí participaron de esta subasta).

Conviene repasar un poco estos largos años. En diciembre de 1994 se declaró desierto el primer llamado a licitación de dos terminales, al presentarse un único interesado a una sola de ellas (no vino ningún gran operador internacional). Entre enero de 1998 y enero de 1999 se desarrolló la gran polémica en torno a la segunda licitación, que terminó anulada. Y a mediados del mismo 1999 se frustró, ante objeciones del Tribunal de Cuentas, un tercer llamado. Luego vino la adopción de este camino, bastante nuevo en el mundo, utilizado en la adjudicación del puerto de Santos, que elimina buena parte de las polémicas: la terminal va a ser operada por una sociedad ya conformada, la totalidad del proyecto está previamente definido antes del llamado, inclusive el precio a los usuarios, por lo que la adjudicación se transforma en un simple remate del paquete accionario (o de parte del mismo) de la empresa adjudicataria.

Es prudente repasar el segundo llamado, porque fue el que pese a su frustración inicial, abrió las puertas a la actual solución. El directorio del puerto del período 1995-1998 armó una gran licitación a la que logró convocar a los dos principales operadores de Amberes (Seaport y Katöen Natie), a la principal operadora mundial de contenedores (Maersk) y a la Terminal Valencia (la cual fue eliminada en el proceso de calificación de proyectos). Aquí, pese a las sonoras controversias posteriores, quedó plasmado el interés de estos tres grandes operadores, de los cuales dos participaron en la subasta (el ganador Katöen Natie y su competidor belga Seaport) y uno (Maersk) se retiró a raíz de la última interpelación al ministro de Transporte. En aquel llamado se pretendió hacer algo parecido a lo actual, es decir, reducir al mínimo posible los elementos de competencia, para facilitar la licitación; en definitiva lo único que se licitaba era entonces el precio a los usuarios (pero dejó abiertas cosas polémicas como la calificación de oferentes, los proyectos de inversión, descuentos al canon para reinversión). Pero por más que se intentó simplificar la licitación, ello no fue óbice para que a partir del informe de la Administración Nacional de Puertos de enero de 1998 se desatase un juego político-empresario que desembocó en la anulación del llamado, exactamente un año después.

No se ha analizado lo suficiente lo ocurrido, y sin duda da para escribir un tratado, pero vale la pena trazar algunas pinceladas:

Uno. El país no debatió por lo alto el tema portuario, sino que se limitó a múltiples debates laterales.

Dos. Pudo observarse que la realización de denuncias de corrupción es un elemento eficaz para la paralización de cualquier medida gubernativa o administrativa, y particularmente eficaz en procesos licitatorios.

Tres. Los empresarios actuaron en un nivel de ferocidad en que todos prefirieron la paralización del puerto de Montevideo antes que ver perder sus posibilidades.

Cuatro. Muchos actores políticos actuaron en una sintonía muy fuerte con los actores empresarios, al punto que puede hablarse de la conformación de bloques político-empresarios

Cinco. El Tribunal de Cuentas demostró su inutilidad como órgano de contralor y el total alineamiento de sus miembros con las posturas de sus grupos políticos fue un factor fuerte de pérdida de prestigio del organismo.

Seis. El país dio una lección de escasa seriedad en el proceso de licitaciones internacionales de envergadura, en gran medida por la primacía del juego político por sobre los procesos administrativos. Imagen que se acentúa con la frustración de la licitación del Aeropuerto de Carrasco.

Siete. Las propias versiones de prensa estuvieron muy influidas por los operadores empresarios.

Ocho. Los actores e informadores no se percataron de la existencia de un jugador oculto, que apostó a enredar las cartas todo lo posible, y que fue el puerto de Buenos Aires.

Si hubo una solución a un tema clave como este, es posible encontrarlo en: Uno, haber rescatado la convocatoria a grandes interesados que quedaron del proceso anterior. Dos, haber encontrado un nuevo sistema simple, que aleja controversias. Tres, aunque no hubiese sido totalmente necesario, dictar una disposición legal para habilitar a título expreso el proceso. Cuatro, el fracaso de la convocatoria a referendo por esta disposición legal. Es posible que este tipo de procedimientos permita caminar en otros procesos de adjudicación.